Gentrification sans déplacement ? A Cautionary Tale from Brooklyn to Detroit
BY JANA POHORELSKY
Lors de mon premier jour à la maison pour les vacances en décembre dernier, ma famille et moi venions à peine de terminer le déjeuner lorsque mon père s’est rendu aux funérailles de la matriarche de notre quincaillerie familiale locale. Dans le quartier de Brooklyn où j’ai grandi, Leopoldi’s Hardware est l’un des rares magasins qui a survécu aux vagues d’embourgeoisement. Lorsque la porte s’est refermée derrière mon père, j’ai senti que certaines choses n’avaient peut-être pas changé. En rendant hommage à la famille Leopoldi, j’ai honoré la communauté de mon enfance, qui semble aujourd’hui plus éloignée que ne peut l’expliquer le simple passage du temps. Comme un membre fantôme, le Brooklyn de mon enfance est parfois présent, même s’il a largement disparu.
Le coupable de ce changement de quartier est la gentrification-et Brooklyn est devenu un enfant-vedette mondialement reconnu pour exactement cela. Dans le monde entier, les citadins ont commencé à se référer à leurs propres « Brooklyn » respectifs, un mot qui a évolué pour catégoriser largement un endroit comme « bohème », « branché » et, finalement, « cher ». Pourtant, plus que le simple mouvement de personnes entrant et sortant d’un quartier, l’embourgeoisement est un processus qui se déploie à travers les forces structurelles du gouvernement et des entreprises, qui créent des environnements urbains où seules les personnes aisées – qui sont souvent des Blancs – peuvent se permettre de vivre. Et cela se produit au détriment des résidents à faible revenu qui y vivent depuis des générations.
À NYC et dans de nombreuses villes du pays, l’appel à la « gentrification sans déplacement » est devenu un cri de ralliement pour arrêter – ou du moins ralentir – la gentrification résultant d’un afflux de richesse et de capitaux qui aggrave les inégalités urbaines. Pourtant, contrairement à de nombreuses grandes villes américaines, Détroit n’en est encore qu’aux premiers stades de la gentrification. Sa lente sortie de la faillite et l’attraction récente des entreprises soulèvent des questions importantes pour les décideurs politiques : que peut-on apprendre de la transformation rapide de Brooklyn, afin d’empêcher la gentrification de déplacer les communautés de couleur à faible revenu à Détroit ?
Defining Gentrification : Un historique
Le terme « gentrification » est entré dans le langage courant comme un moyen de définir le changement de quartier résultant de l’arrivée de résidents aisés dans une communauté. Le terme a été inventé par la sociologue Ruth Glass dans son livre London : Aspects of Change. À l’époque, elle cherchait à décrire les changements survenus dans l’arrondissement d’Islington, un quartier de Londres qui avait abrité des immigrants antillais de la classe ouvrière, jusqu’à ce que de jeunes professionnels créatifs commencent à s’y installer. Son choix de la « gentry » souligne le conflit de classe inhérent à ce processus :
« Un par un, de nombreux quartiers ouvriers de Londres ont été envahis par les classes moyennes… Des mews et des cottages modestes et miteux… ont été repris, à l’expiration de leurs baux, et sont devenus des résidences élégantes et coûteuses… Une fois que ce processus de « gentrification » commence dans un quartier, il se poursuit rapidement jusqu’à ce que tous ou la plupart des occupants de la classe ouvrière d’origine soient déplacés, et que tout le caractère social du quartier soit modifié. »
Depuis les années 1960, plusieurs autres définitions sont apparues pour expliquer ce phénomène. En 1979, Phillip Clay, professeur d’études urbaines au MIT, a contribué à un cadre pour la gentrification qui identifie des étapes. La première phase implique des gentrifieurs « pionniers » qui s’installent dans un quartier à la recherche d’un loyer moins cher. Leur présence encourage la deuxième étape de la gentrification – une vague de gentrifieurs de la classe moyenne. Au cours de la troisième étape, les entreprises, telles que les sociétés immobilières et les chaînes de magasins, s’installent dans le quartier en cherchant à profiter des deux groupes de gentrifieurs. Cette étape est également marquée par le déplacement des résidents de longue date. Dans la quatrième et dernière étape, le quartier devient tellement saturé par les promoteurs privés, les entreprises et les riches, que même les pionniers d’origine ne peuvent plus se permettre d’y vivre.
Dans son récent livre How to Kill a City, Peter Moskowitz propose une cinquième étape comme précurseur de la gentrification : L’étape 0, qui est souvent menée par le gouvernement local. Au cours de l’étape 0, une municipalité crée les conditions qui permettent à la gentrification de se produire, en utilisant des outils tels que le zonage, les allégements fiscaux et l’image de marque. Cette étape, bien que moins visible au départ, exerce un pouvoir incroyable pour produire la conséquence ultime de la gentrification : le déplacement. Un tel phénomène est ce que Craig Wilder, professeur au MIT, résume avec justesse dans son documentaire My Brooklyn : « Le processus d’embourgeoisement à New York ne consiste pas à ce que des gens s’installent dans un quartier et que d’autres en sortent. Le processus d’embourgeoisement concerne des sociétés qui divisent de grandes parties de ces quartiers et qui planifient ensuite leur développement à long terme. »
Et c’est ce que Détroit peut apprendre le plus de Brooklyn.
Mais d’abord : Définir le déplacement
Dans le contexte de l’embourgeoisement, le déplacement signifie souvent précisément ce à quoi on pourrait s’attendre : le déplacement forcé des personnes hors de leurs maisons en raison de l’afflux de nouveaux résidents. Bien que les universitaires débattent de la signification statistique du déplacement résultant de la gentrification, l’évolution démographique des quartiers de la ville de New York et les voix des membres de la communauté racontent une histoire puissante sur la relation entre la gentrification et le déplacement.,,
Pour autant, le déplacement peut aller au-delà des limites physiques du logement ou de la propriété pour menacer la culture d’une communauté, ainsi que la sécurité de ses membres. Si les habitants de Détroit en sont aux premiers stades du déplacement résidentiel, des études récentes ont démontré que les habitants de longue date de Détroit ressentent déjà les effets du déplacement culturel. Par exemple, des entretiens qualitatifs avec des résidents de Southwest Detroit, un quartier historiquement mexicain-américain, ont révélé les premiers indicateurs de changement du quartier : « Au fur et à mesure que le changement se poursuit, ils ont identifié une présence policière accrue, un afflux de services qui s’adressent à des clients aux revenus plus élevés, et des changements dans la gestion gouvernementale comme des indicateurs supplémentaires à surveiller. Cependant, au cœur de l’expérience vécue du changement de quartier se trouve un changement culturel au sein de la communauté. Comme l’a dit un habitant, « cela fait bizarre, comme si je n’étais pas déplacé mais que je l’étais en quelque sorte ».
Les signes de déplacement culturel sont une cause légitime de crainte, en particulier parmi les communautés de couleur. La montée de la criminalisation dans les quartiers en voie d’embourgeoisement a été bien documentée. Dans un article récent pour The Atlantic, Abdallah Fayyad décrit la relation entre l’embourgeoisement et une promotion inégale et malavisée de la « sécurité » : « Lorsque des quartiers à faibles revenus voient affluer des résidents à revenus plus élevés, la dynamique sociale et les attentes changent. L’une de ces attentes concerne la perception de la sécurité et de l’ordre public, ainsi que le rôle de l’État pour les assurer. La théorie veut qu’avec l’évolution démographique, des activités auparavant considérées comme normales deviennent suspectes, et les nouveaux arrivants – dont beaucoup sont blancs – sont plus enclins à faire intervenir les forces de l’ordre. » Si une présence policière supplémentaire peut sembler bénigne pour les résidents blancs, elle peut signifier une menace accrue pour les personnes de couleur qui subissent les mauvais comportements et la violence de la police à des taux nettement plus élevés.
Le déplacement résultant de la gentrification peut prendre des formes dévastatrices : de l’aliénation culturelle à l’expulsion, en passant par la violence. Afin de prévenir ces conséquences, il est essentiel de commencer par l’étape 0 de Moskowitz : le gouvernement local. Ce qui suit sont trois leçons clés de l’histoire de la gentrification à Brooklyn, qui peuvent être appliquées au paysage politique et économique de Détroit aujourd’hui.
Pratiquer un zonage équitable
Les ordonnances de zonage sont parmi les outils les plus puissants que les municipalités utilisent pour contrôler l’utilisation des terres. Ces règles définissent si une propriété peut être développée en bâtiments commerciaux, industriels ou résidentiels. En fixant les conditions de développement, les gouvernements locaux influencent de manière significative à la fois le paysage physique des rues et le paysage social. Aux États-Unis, les pratiques de zonage racial ont longtemps été utilisées pour ségréguer les villes et les banlieues, contribuant de manière significative à l’inégalité urbaine que nous observons aujourd’hui.
L’embourgeoisement induit par le zonage est la version la plus récente de cet héritage. À Brooklyn, une partie de la gentrification la plus intense qui a eu lieu a été ancrée dans les pratiques de rezonage. Williamsburg, par exemple, autrefois un quartier industriel où vivaient des immigrants et des résidents à faibles revenus, a fait l’objet d’un rezonage en 2005. Le plan a fait passer une zone de 175 pâtés de maisons d’un usage industriel à un usage résidentiel et a exigé des promoteurs immobiliers construisant jusqu’à la hauteur maximale qu’ils conservent au moins 20 % des unités à un prix abordable pour les New-Yorkais à revenu faible ou modéré. Cependant, le seuil définissant les revenus « faibles » et « modérés » à New York a toujours été contesté comme étant trop élevé. En 2005, un revenu faible était défini comme un revenu allant jusqu’à 50 250 dollars par an pour une famille de quatre personnes, et un revenu modéré était défini comme allant de 50 250 à 78 000 dollars. Pourtant, les revenus n’ont pas suivi la hausse des loyers moyens à Williamsburg, qui ont augmenté de 78,7 % entre 1990 et 2014, en tenant compte de l’inflation. Les données sur la composition économique et raciale du quartier racontent une histoire convaincante de déplacement. Entre 2000 et 2015, Williamsburg a connu la plus forte augmentation du pourcentage de New-Yorkais appartenant à la tranche de revenu la plus riche (gagnant 75 000 dollars ou plus par an). Il a également connu une diminution à deux chiffres du pourcentage de résidents hispaniques et une augmentation significative du pourcentage de résidents blancs.
Bien que le rezonage de Williamsburg ne soit pas le seul responsable de la gentrification et du déplacement massifs dans la région, il a créé un marché du logement qui, en fin de compte, s’est adressé aux riches au détriment des résidents existants. Les urbanistes et les responsables de la ville de Détroit peuvent tirer des leçons des conséquences du rezonage à Brooklyn en pratiquant le zonage de manière plus juste et équitable : par le biais du zonage inclusif pour augmenter l’offre de logements abordables, et par la tarification correcte des nouveaux logements pour répondre aux besoins des résidents existants.
Bien que la ville de Détroit ait adopté une ordonnance sur le zonage inclusif en 2017, la mesure offre des avantages limités aux Détroitois aux revenus les plus faibles. L’ordonnance exige que les promoteurs qui reçoivent des subventions publiques réservent 20 % des unités de logement aux personnes qui gagnent 80 % ou moins du revenu médian régional (AMI). Cependant, étant donné que l’AMI est basé sur une zone statistique métropolitaine, le revenu médian est gonflé par les villes en dehors de Détroit. Alors que le revenu médian des ménages pour la zone métropolitaine est de 56 142 $, le revenu médian à Détroit est seulement de 28 099 $. En réservant un nombre limité d’unités abordables pour les personnes qui gagnent 80 % de l’AMI – qui, à 42 900 $, est considérablement plus élevé que le niveau de revenu médian des résidents de Détroit – la ville a adopté un outil émoussé, similaire à celui qui a échoué à Williamsburg. Les futures modifications de l’ordonnance devraient envisager d’augmenter le pourcentage d’unités abordables exigées des promoteurs au-delà de 20% et de fixer des limites de revenu reflétant les niveaux de Détroit.
Réduire les subventions aux promoteurs
Si le zonage constitue un outil puissant pour stimuler la gentrification, les subventions au redéveloppement servent à l’aiguiser. Tant dans l’ensemble de la ville de New York qu’au sein de Brooklyn spécifiquement, les subventions publiques pour le développement privé ont généré de vastes disparités dans la disponibilité des options de logement à taux de marché et à prix abordable, entraînant la concentration de la richesse dans les tranches de revenus les plus élevées.
Le lien entre le rezonage et les subventions est rendu clair par l’histoire de la désindustrialisation de la ville de New York. Au début des années 1900, New York abritait un nombre important d’usines et d’ouvriers. Pourtant, des résidents fortunés ont vu une opportunité de profiter des terrains et des propriétés destinés à un usage industriel. En 1922, un groupe d’hommes puissants a créé la Regional Plan Association (RPA), une organisation qui a élaboré un plan pour rezoner des portions importantes de terrains à usage industriel à des fins résidentielles et commerciales. En l’absence de terrains permettant aux usines de fonctionner, la désindustrialisation de la ville de New York a eu lieu bien avant le reste du pays. En effet, le rezonage a d’abord entraîné le déplacement des emplois industriels, puis celui des travailleurs à faible revenu.
Le déplacement des emplois industriels, en particulier, a préparé le terrain pour les problèmes d’emploi qui ont dévasté l’économie de la ville dans les années 1970. Entre 1959 et 1989, la ville de New York a perdu 600 000 emplois dans le secteur manufacturier, a augmenté de 25 % l’emploi dans les secteurs de la finance, de l’assurance et de l’immobilier, et de 52 % l’emploi dans le secteur des services. La perte des emplois de la classe moyenne a entraîné la ville dans une spirale économique. Ce qui l’a sauvée, c’est une solution néolibérale proposée par le maire de l’époque, Abraham Beame, et le promoteur Richard Ravitch : l’utilisation des fonds de pension du syndicat des enseignants pour renflouer la ville. Ce moment de quasi-faillite a motivé un changement idéologique critique, s’éloignant des dépenses sociales, au profit de subventions pour le développement privé.
Dans les décennies qui ont suivi, la ville a constamment utilisé des subventions pour attirer les promoteurs à investir dans l’immobilier à travers New York – sans demander de logements abordables en retour. Par exemple, le programme 421a, qui a débuté en 1971, a été l’un des premiers à offrir des allégements fiscaux aux promoteurs. Bien que des amendements ultérieurs au programme aient subordonné cet allégement fiscal au respect d’exigences en matière de logements abordables, des générations de promoteurs ont saisi l’occasion pour construire des logements de luxe. À Brooklyn, une étude portant sur 61 immeubles construits dans le cadre du programme 421a entre 2008 et 2012 a révélé que seuls 6 % des 4 395 appartements étaient loués en dessous du taux du marché. En outre, toutes les unités qui étaient louées au taux inférieur étaient concentrées dans cinq bâtiments.
La gentrification dans le centre-ville de Brooklyn illustre en outre le danger de fournir des subventions aux promoteurs sans intégrer des avantages pour la communauté. Dans les années 1990, le bureau MetroTech a été construit dans le but d’attirer des emplois dans les services financiers. Ce développement n’a pas seulement déplacé 250 résidents et 750 emplois, il a également obligé la ville à invoquer le domaine éminent et a coûté aux contribuables 300 millions de dollars en subventions pour la construction. En 2008, il était clair que peu de résidents locaux participaient aux avantages économiques que les promoteurs avaient promis d’apporter. En outre, le remaniement de Downtown Brooklyn a eu des conséquences importantes pour les petites entreprises qui étaient auparavant florissantes : une enquête réalisée en 2008 a révélé que 57 % des petites entreprises ont déclaré avoir été contraintes de déménager ou avoir fermé leurs portes en raison des nouveaux aménagements.
À Detroit, les premiers investisseurs ont déjà commencé à monopoliser le marché – en partie, en profitant d’importantes subventions aux promoteurs. Un acteur clé est Dan Gilbert, le fondateur milliardaire de Quicken Loans et de Bedrock Detroit. Bedrock, la société immobilière de Gilbert, possède actuellement plus de 90 propriétés dans le centre-ville, et en 2018, Gilbert a été le bénéficiaire de la plus grande subvention fiscale jamais accordée dans le Michigan : 618 millions de dollars pour construire quatre développements. Alors que la ville s’efforce de se remettre de la crise financière, la tentation d’accorder des subventions en échange d’investissements est intense. Pourtant, la leçon à tirer de l’embourgeoisement de Brooklyn est de résister à la recherche de gains économiques rapides qui ont des conséquences dévastatrices à long terme pour les membres de la communauté. Si le développement à court terme de ce type se poursuit, la ville doit rechercher des avantages pour la communauté, et s’assurer que les négociations avec les développeurs sont rendues transparentes.
Tracer le déplacement
Trop souvent, les résidents qui subissent les conséquences de la gentrification sont incapables d’inverser ses effets au moment où ses symptômes se déploient. Les développements s’élèvent ; de nouveaux résidents emménagent ; les propriétaires augmentent le coût des loyers – et pourtant, tous ces résultats ont été préordonnés par des politiques ancrées dans les intérêts des riches. L’un des moyens d’atténuer ce processus consiste à suivre de plus près l’embourgeoisement et le déplacement, et à utiliser ces informations dans le cadre de l’organisation communautaire. À Detroit, les premières études sur la gentrification se sont concentrées sur des recherches qualitatives qui donnent une image nuancée du déplacement culturel, le déplacement résidentiel n’en étant qu’à ses débuts. Alors que la ville suscite un intérêt accru de la part des investissements extérieurs, les citoyens peuvent envisager de suivre plus systématiquement les charges et les conséquences du développement sur les résidents locaux, avant que les symptômes de la gentrification, comme le déplacement, ne se généralisent.
De Brooklyn à Détroit : A Cautionary Tale
S’il y a quelque chose que j’ai appris de mon enfance à Brooklyn, c’est que la seule chose constante est le changement. Pourtant, l’évolution du paysage urbain ne nécessite pas nécessairement le déplacement des communautés. Alors que les villes des États-Unis équilibrent leurs budgets face à la diminution du soutien fédéral, elles doivent rester engagées dans une politique et une planification qui servent tous les résidents, et en particulier les groupes à faible revenu.
Detroit peut être dans les étapes naissantes de la gentrification, mais l’histoire de la gentrification à Brooklyn révèle que la prévention du déplacement nécessite une intervention précoce. Grâce à un zonage équitable, à la réduction des subventions aux promoteurs et aux données recueillies par l’organisation communautaire, Détroit pourrait être en mesure de forger une nouvelle voie vers un avenir urbain équitable.
Jana Pohorelsky est étudiante en Master de politique publique à la John F. Kennedy School of Government de l’Université de Harvard. Elle a travaillé sur les questions de logement, de sans-abri et de développement de la main-d’œuvre au sein d’organismes sans but lucratif et du secteur public à New York et à Détroit.
Photo de Steven Pisano
Lance Freeman et Frank Braconi, « Gentrification and Displacement New York City in the 1990s », Journal of the American Planning Association 70, no 1 (2004).
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« Detroit, MI, » Data USA, consulté le 15 février 2019, https://datausa.io/profile/geo/detroit-mi/
Scott, « Detroit City Council passes affordable housing ordinance. »
Moskowitz, How to Kill a City.
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« 421-a tax exemption, » Wikipedia, consulté le 15 février 2019, https://en.wikipedia.org/wiki/421-a_tax_exemption
Families United for Racial and Economic Equality (FUREE) et le Community Development Project of the Urban Justice Center, Out of Business : La crise des petites entreprises dans le centre-ville rezoné de Brooklyn (New York, 2008).
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