Gentrification Without Displacement? A Cautionary Tale from Brooklyn to Detroit
BY JANA POHORELSKY
Op mijn eerste dag thuis voor de feestdagen afgelopen december, waren mijn familie en ik nog maar net klaar met lunchen toen mijn vader op weg ging naar een begrafenis voor de matriarch van onze lokale, door een familie gerunde ijzerwarenwinkel. In de Brooklyn buurt waar ik opgroeide, is Leopoldi’s Hardware een van de weinige winkels die golven van gentrificatie heeft overleefd. Toen de deur achter mijn vader dichtging, voelde ik dat sommige dingen misschien niet zijn veranderd. Het eerbetoon aan de familie Leopoldi was een eerbetoon aan de gemeenschap van mijn jeugd, die nu verder weg lijkt dan alleen maar verklaard kan worden door het verstrijken van de tijd. Als een fantoomledemaat is het Brooklyn van mijn jeugd soms nog aanwezig, ook al is het grotendeels verdwenen.
De boosdoener van deze buurtverandering is gentrificatie – en Brooklyn is daarvoor een wereldwijd erkend posterkind geworden. Over de hele wereld zijn stedelingen begonnen te verwijzen naar hun eigen respectievelijke “Brooklyns,” een woord dat zich heeft ontwikkeld om een plaats in grote lijnen te categoriseren als “bohemien,” “hip,” en uiteindelijk, “duur”. Maar gentrificatie is meer dan simpelweg de beweging van mensen in en uit een buurt, het is een proces dat zich ontvouwt door de structurele krachten van de overheid en het bedrijfsleven, die stedelijke omgevingen creëren waar alleen welgestelde mensen – die vaak blank zijn – het zich kunnen veroorloven om te wonen. En dit gaat ten koste van bewoners met een laag inkomen die er al generaties wonen.
In New York en veel steden in het land is de roep om “gentrification without displacement” een verzamelroep geworden om de gentrificatie die het gevolg is van een toestroom van rijkdom en kapitaal die de ongelijkheid in de steden verergert, een halt toe te roepen – of op zijn minst te vertragen. Maar in tegenstelling tot veel grote Amerikaanse steden bevindt Detroit zich nog in de beginfase van gentrificatie. De langzame beweging uit het faillissement en de recente aantrekking van bedrijven roepen belangrijke vragen op voor beleidsmakers: wat kunnen we leren van de snelle transformatie van Brooklyn, om te voorkomen dat gentrificatie gekleurde gemeenschappen met lage inkomens in Detroit verdringt?
Defining Gentrification: A History
De term “gentrification” is in het gewone spraakgebruik terechtgekomen als een manier om veranderingen in een buurt te definiëren die het gevolg zijn van het feit dat rijke bewoners naar een gemeenschap verhuizen. De term werd voor het eerst gebruikt door de sociologe Ruth Glass in haar boek London: Aspects of Change. In die tijd probeerde zij de veranderingen te beschrijven die zich voordeden in het stadsdeel Islington, een wijk in Londen waar eerst West-Indische immigranten uit de arbeidersklasse woonden, totdat jonge, creatieve professionals er hun intrek begonnen te nemen. Haar keuze voor “gentry” onderstreept het klassenconflict dat inherent is aan dit proces:
“Een voor een zijn veel van de Londense arbeiderswijken ingenomen door de middenklasse…Sjofele, bescheiden mews en cottages…zijn overgenomen, nadat hun huurcontracten waren verlopen, en zijn elegante, dure woningen geworden…Als dit proces van ‘gentrificatie’ eenmaal begint in een wijk, gaat het snel verder totdat alle of de meeste van de oorspronkelijke bewoners uit de arbeidersklasse zijn verdreven, en het hele sociale karakter van de wijk is veranderd.”
Sinds de jaren zestig zijn er verschillende andere definities ontstaan om dit verschijnsel te verklaren. In 1979 stelde MIT-professor Urban Studies Phillip Clay een raamwerk op voor gentrificatie waarin fasen worden onderscheiden. De eerste fase omvat “pionierende” gentrifiers die naar een buurt verhuizen op zoek naar goedkopere huur. Hun aanwezigheid stimuleert de tweede fase van gentrificatie – een golf van middenklasse gentrifiers. In de derde fase betreden bedrijven, zoals vastgoedbedrijven en winkelketens, de wijk om van beide groepen gentrifiers te profiteren. Dit stadium wordt ook gekenmerkt door de verdrijving van bewoners die al lang in de buurt wonen. In het vierde en laatste stadium raakt de buurt zo verzadigd door particuliere projectontwikkelaars, bedrijven en welgestelden, dat zelfs de oorspronkelijke pioniers het zich niet meer kunnen veroorloven er te wonen.
In zijn recente boek How to Kill a City stelt Peter Moskowitz een vijfde stadium voor als voorloper van gentrificatie: Fase 0, die vaak wordt geleid door de lokale overheid. In stadium 0 schept een gemeente de voorwaarden die gentrificatie mogelijk maken, met behulp van instrumenten als bestemmingsplannen, belastingvoordelen en branding. In deze fase, die aanvankelijk minder zichtbaar is, wordt ongelooflijk veel macht uitgeoefend om de ultieme consequentie van gentrificatie te produceren: verdringing. Een dergelijk fenomeen is wat MIT professor Craig Wilder treffend samenvat in zijn documentaire My Brooklyn: “Het proces van gentrificatie in New York gaat niet over mensen die naar een buurt verhuizen en andere mensen die uit een buurt vertrekken. Het proces van gentrificatie gaat over bedrijven die grote stukken van die buurten afsnijden en vervolgens hun langetermijnontwikkeling plannen.”
En dat is wat Detroit het meest kan leren van Brooklyn.
Maar eerst: Defining Displacement
In de context van gentrificatie betekent verplaatsing vaak precies wat men zou verwachten: de gedwongen verhuizing van mensen uit hun huizen als gevolg van de instroom van nieuwe bewoners. Hoewel academici debatteren over de statistische betekenis van verdringing als gevolg van gentrificatie, vertellen de veranderende demografie van buurten in New York City en de stemmen van leden van de gemeenschap een krachtig verhaal over de relatie tussen gentrificatie en verdringing.,
Verplaatsing kan echter verder reiken dan de fysieke grenzen van huisvesting of eigendom en een bedreiging vormen voor de cultuur van een gemeenschap, evenals voor de veiligheid van haar leden. Als de bewoners van Detroit zich in de vroege stadia van residentiële verplaatsing bevinden, hebben recente studies aangetoond dat Detroiters die al lang in Detroit wonen, de effecten van culturele verplaatsing al voelen. Kwalitatieve interviews met bewoners van Zuidwest Detroit, een van oudsher Mexicaans-Amerikaanse buurt, hebben bijvoorbeeld vroege indicatoren van buurtverandering aan het licht gebracht: “Naarmate de veranderingen zich voortzetten, noemden zij een toegenomen aanwezigheid van politie, een toevloed van diensten die zich richten op klanten met een hoger inkomen, en verschuivingen in het overheidsbestuur als aanvullende indicatoren om in de gaten te houden. De kern van de doorleefde ervaring van buurtverandering is echter een culturele verschuiving in de gemeenschap. Zoals een bewoner het uitdrukte: “Het voelt vreemd, alsof ik niet ontheemd ben, maar op de een of andere manier toch.””
Signalen van culturele ontheemding zijn terecht reden tot angst, vooral bij gekleurde gemeenschappen. De toename van criminalisering in gentrifying buurten is goed gedocumenteerd. In een recent artikel voor The Atlantic beschrijft Abdallah Fayyad de relatie tussen gentrificatie en een ongelijke, misplaatste bevordering van ‘veiligheid’: “Wanneer buurten met lage inkomens een toestroom van bewoners met hogere inkomens zien, veranderen de sociale dynamiek en de verwachtingen. Een van die verwachtingen heeft te maken met de perceptie van veiligheid en openbare orde, en de rol van de staat bij het verschaffen daarvan. De theorie is dat wanneer de demografie verschuift, activiteiten die voorheen als normaal werden beschouwd, verdacht worden, en nieuwkomers – waarvan velen blank zijn – meer geneigd zijn om de politie erbij te betrekken. Hoewel extra aanwezigheid van politie goedaardig kan lijken voor blanke bewoners, kan het een verhoogde dreiging betekenen voor gekleurde mensen die in aanzienlijk hogere mate te maken krijgen met wangedrag en geweld van de politie.
Verplaatsing als gevolg van gentrificatie kan verwoestende vormen aannemen: van culturele vervreemding tot huisuitzetting en geweld. Om deze gevolgen te voorkomen, is het van essentieel belang te beginnen bij fase 0 van Moskowitz: bij de lokale overheid. Wat volgt zijn drie belangrijke lessen uit de geschiedenis van gentrificatie in Brooklyn, die kunnen worden toegepast op het politieke en economische landschap van Detroit vandaag.
Practice Fair Zoning
Bestemmingsverordeningen behoren tot de krachtigste instrumenten die gemeenten gebruiken om het grondgebruik te beheersen. Deze regels bepalen of eigendom kan worden ontwikkeld als commerciële, industriële of residentiële gebouwen. Door de voorwaarden voor ontwikkeling vast te leggen, hebben lokale overheden een aanzienlijke invloed op zowel het fysieke straatbeeld als het sociale landschap. In de Verenigde Staten zijn raciale zoneringspraktijken lang gebruikt om steden en voorsteden te segregeren, wat in belangrijke mate heeft bijgedragen aan de stedelijke ongelijkheid die we vandaag de dag zien.
Gentrificatie als gevolg van zonering is de meest recente versie van deze erfenis. In Brooklyn is een deel van de meest intense gentrificatie die heeft plaatsgevonden geworteld in herbestemmingspraktijken. Williamsburg bijvoorbeeld, ooit een industriële buurt met immigranten en bewoners met lage inkomens, onderging in 2005 een herbestemming. Het plan zette een gebied van 175 blokken om van industrieel naar residentieel gebruik en eiste van ontwikkelaars die tot de maximale hoogte bouwden dat ze ten minste 20% van de eenheden betaalbaar hielden voor New Yorkers met een laag of gemiddeld inkomen. De drempel voor de definitie van “laag” en “gemiddeld” inkomen in New York is echter steeds betwist omdat hij te hoog is. In 2005 werd een laag inkomen gedefinieerd als een inkomen tot $50.250 per jaar voor een gezin van vier, en een gemiddeld inkomen als $50.250 tot $78.000. Toch heeft het inkomen geen gelijke tred gehouden met de stijgende gemiddelde huurprijzen in Williamsburg, die tussen 1990 en 2014 met 78,7% stegen, gecorrigeerd voor inflatie. De gegevens over de economische en raciale samenstelling van de buurt vertellen een overtuigend verhaal van verdringing. Tussen 2000 en 2015 zag Williamsburg de grootste procentuele toename van New Yorkers in de rijkste inkomensgroep (met een inkomen van 75.000 dollar of meer per jaar). Het zag ook een dubbelcijferige daling van het percentage Latijns-Amerikaanse bewoners en een aanzienlijke stijging van het percentage blanke bewoners.
Hoewel de herbestemming van Williamsburg niet alleen verantwoordelijk is voor de massale gentrificatie en ontheemding in de regio, creëerde het een woningmarkt die uiteindelijk tegemoetkwam aan de rijken ten koste van de bestaande bewoners. Stedenbouwkundigen en stadsambtenaren van Detroit kunnen leren van de gevolgen van herbestemming in Brooklyn door op een meer rechtvaardige en billijke manier te zoneren: door inclusieve zonering om het aanbod van betaalbare woningen te vergroten, en door de juiste prijs te bepalen voor nieuwe eenheden om tegemoet te komen aan de behoeften van bestaande bewoners.
Hoewel de stad Detroit in 2017 een inclusieve zoneringsverordening heeft aangenomen, biedt de maatregel beperkte voordelen voor de laagste inkomens van Detroiters. De verordening vereist dat ontwikkelaars die overheidssubsidies ontvangen, 20% van de wooneenheden moeten reserveren voor mensen die 80% of minder van het Area Median Income (AMI) verdienen. Maar omdat het AMI gebaseerd is op een grootstedelijk statistisch gebied, wordt het mediane inkomen opgeblazen door steden buiten Detroit. Terwijl het mediane inkomen van een huishouden in het stedelijk gebied 56.142 dollar is, is het mediane inkomen in Detroit slechts 28.099 dollar. Door een beperkt aantal betaalbare eenheden te reserveren voor mensen die 80% van het AMI verdienen – wat met 42.900 dollar aanzienlijk hoger is dan het mediane inkomensniveau van de inwoners van Detroit – heeft de stad een bot instrument in werking gesteld, vergelijkbaar met het instrument dat mislukt is in Williamsburg. Toekomstige wijzigingen van de verordening moeten overwegen om het percentage betaalbare eenheden dat ontwikkelaars boven de 20% moeten hebben, te verhogen en inkomensgrenzen vast te stellen die overeenkomen met de niveaus van Detroit.
Minder subsidies voor ontwikkelaars
Als bestemmingsplannen een krachtig instrument zijn om gentrificatie aan te moedigen, dan kunnen subsidies voor herontwikkeling dienen om het aan te scherpen. Zowel in New York City als in Brooklyn in het bijzonder hebben overheidssubsidies voor particuliere ontwikkeling geleid tot grote verschillen in de beschikbaarheid van marktconforme en betaalbare huisvestingsmogelijkheden, resulterend in de concentratie van rijkdom in de hoogste inkomensklassen.
Het verband tussen herbestemming en subsidies wordt duidelijk gemaakt door New York City’s geschiedenis van de-industrialisatie. In het begin van de 20e eeuw telde New York een aanzienlijk aantal fabrieken en fabrieksarbeiders. Toch zagen rijke inwoners een kans om te profiteren van land en eigendommen die bestemd waren voor industrieel gebruik. In 1922 richtte een groep machtige mannen de Regional Plan Association (RPA) op, een organisatie die een plan ontwikkelde om aanzienlijke delen van de industrieterreinen te herbestemmen voor bewoning en commerciële doeleinden. Zonder grond waarop fabrieken konden draaien, vond de deïndustrialisatie in New York City veel eerder plaats dan in de rest van het land. Herbestemming leidde in feite eerst tot de verplaatsing van industriële banen en vervolgens tot de verplaatsing van werknemers met lage inkomens.
De verplaatsing van met name industriële banen vormde de aanzet tot werkgelegenheidsuitdagingen die de economie van de stad tegen de jaren zeventig verwoestten. Tussen 1959 en 1989 verloor New York City 600.000 banen in de industrie, steeg de werkgelegenheid in de financiële, verzekerings- en onroerendgoedsector met 25% en nam de werkgelegenheid in de dienstensector met 52% toe. Het verlies van banen in de middenklasse bracht de stad in een economische spiraal. Wat de stad redde was een neoliberale oplossing van toenmalig burgemeester Abraham Beame en ontwikkelaar Richard Ravitch: het gebruik van pensioenfondsen van de lerarenbond om de stad te redden. Dit moment van bijna-bankroet motiveerde een cruciale ideologische verschuiving van sociale uitgaven naar subsidies voor particuliere ontwikkeling.
In de decennia die volgden, gebruikte de stad consequent subsidies om ontwikkelaars te lokken te investeren in onroerend goed in heel New York – zonder in ruil daarvoor betaalbare woningen te vragen. Het 421a-programma, dat in 1971 van start ging, was bijvoorbeeld een van de eerste programma’s die belastingvoordelen boden aan ontwikkelaars. Hoewel latere wijzigingen van het programma dit belastingvoordeel afhankelijk hebben gemaakt van het voldoen aan eisen inzake betaalbare huisvesting, hebben generaties ontwikkelaars de kans aangegrepen om luxe woningen te bouwen. In Brooklyn bleek uit een studie van 61 gebouwen die tussen 2008 en 2012 onder 421a werden ontwikkeld, dat slechts 6 procent van de 4.395 appartementen onder de marktprijs werd verhuurd. Bovendien waren alle eenheden die tegen het lagere tarief werden verhuurd, geconcentreerd in vijf gebouwen.
Gentrificatie in Downtown Brooklyn illustreert verder het gevaar van het verstrekken van subsidies aan ontwikkelaars zonder gemeenschapsvoordelen op te nemen. In de jaren negentig werd het MetroTech-kantoor gebouwd met het doel banen in de financiële dienstverlening aan te trekken. Door deze ontwikkeling werden niet alleen 250 bewoners en 750 banen verdreven, maar moest de stad ook een beroep doen op het onteigeningsrecht en kostte het de belastingbetalers 300 miljoen dollar aan subsidies voor de bouw. Tegen 2008 was het duidelijk dat maar weinig inwoners deel hadden aan de economische voordelen die de ontwikkelaars beloofd hadden te brengen. Bovendien heeft de reorganisatie van Downtown Brooklyn grote gevolgen gehad voor kleine bedrijven die voorheen floreerden: uit een enquête in 2008 bleek dat 57% van de kleine bedrijven zich gedwongen zag te verhuizen of zijn deuren had moeten sluiten als gevolg van de nieuwe ontwikkeling.
In Detroit zijn de eerste investeerders al begonnen met het monopoliseren van de markt – deels door te profiteren van aanzienlijke subsidies voor projectontwikkelaars. Een belangrijke speler is Dan Gilbert, de miljardair die oprichter is van Quicken Loans en Bedrock Detroit. Bedrock, het vastgoedbedrijf van Gilbert, bezit momenteel meer dan 90 eigendommen in de binnenstad, en in 2018 ontving Gilbert de grootste belastingsubsidie die ooit in Michigan is toegekend: 618 miljoen dollar om vier ontwikkelingen te bouwen. Nu de stad zich tracht te herstellen van de financiële crisis, is de verleiding om subsidies te verstrekken in ruil voor investeringen groot. Maar als we lering moeten trekken uit de gentrificatie van Brooklyn, dan moeten we weerstaan aan het zoeken naar snelle economische winsten die op lange termijn verwoestende gevolgen hebben voor de inwoners van de gemeenschap. Als dit soort kortetermijnontwikkelingen doorgaan, moet de stad de voordelen voor de gemeenschap nastreven en ervoor zorgen dat de onderhandelingen met de ontwikkelaars transparant worden gemaakt.
Verplaatsingen opsporen
Te vaak zijn de bewoners die onder de gevolgen van gentrificatie lijden, niet in staat om de gevolgen ervan te keren tegen de tijd dat de symptomen zich openbaren. Er komen nieuwbouwprojecten, er komen nieuwe bewoners, verhuurders verhogen de huurprijzen – en toch zijn al deze resultaten voorbeschikt door een beleid dat is geworteld in de belangen van de rijken. Een manier om dit proces te verzachten is door gentrificatie en ontheemding beter in de gaten te houden en deze informatie te gebruiken door de gemeenschap te organiseren. In Detroit hebben de eerste studies naar gentrificatie zich geconcentreerd op kwalitatief onderzoek dat een genuanceerd beeld geeft van culturele verplaatsing, aangezien de residentiële verplaatsing zich in een vroeg stadium bevindt. Naarmate de stad meer belangstelling krijgt voor investeringen van buitenaf, kunnen burgers overwegen om de lasten en gevolgen van de ontwikkeling voor de plaatselijke bewoners systematischer in kaart te brengen, voordat symptomen van gentrificatie, zoals verdringing, wijdverbreid worden.
Van Brooklyn naar Detroit: A Cautionary Tale
Als er iets is dat ik van mijn jeugd in Brooklyn heb geleerd, is het wel dat het enige dat constant is, verandering is. Toch hoeft het verschuivende stedelijke landschap niet de verplaatsing van gemeenschappen te vereisen. Terwijl steden in de Verenigde Staten hun begrotingen afwegen tegen de slinkende federale steun, moeten ze zich blijven inzetten voor beleid en planning ten behoeve van alle inwoners, en in het bijzonder van groepen met een laag inkomen.
Detroit mag zich dan in de beginfase van gentrificatie bevinden, maar de geschiedenis van gentrificatie in Brooklyn laat zien dat het voorkomen van verdringing vroegtijdig ingrijpen vereist. Door middel van eerlijke bestemmingsplannen, het terugdringen van subsidies voor projectontwikkelaars en het verzamelen van gegevens via gemeenschapsorganisaties kan Detroit wellicht een nieuwe weg inslaan naar een rechtvaardige stedelijke toekomst.
Jana Pohorelsky is een student Master in Public Policy aan de John F. Kennedy School of Government van de Harvard University. Ze heeft gewerkt op het gebied van huisvesting, dakloosheid en de ontwikkeling van arbeidskrachten vanuit non-profitorganisaties en de publieke sector in New York City en Detroit.
Foto door Steven Pisano
Lance Freeman en Frank Braconi, “Gentrification and Displacement New York City in the 1990s,” Journal of the American Planning Association 70, no. 1 (2004).
Kathe Newman en Elvin K. Wyly, “The Right to Stay Put, Revisited: Gentrification and Resistance to Displacement in New York City,” Urban Studies 43, no. 1 (2006).
Stephanie Quesnelle, Ayana Rubio, and Noah Urban, Turning the Corner: Final Local Analytical Report-Detroit (Detroit: Data Driven Detroit, 2018).
Ibid.
Small, “Mapping the Modern Transformation of New York City.”
“Detroit, MI,” Data USA, accessed Feb. 15, 2019, https://datausa.io/profile/geo/detroit-mi/
Scott, “Detroit City Council passes affordable housing ordinance.”
Moskowitz, How to Kill a City.
Ibid.
“421-a belastingvrijstelling,” Wikipedia, accessed Feb. 15, 2019, https://en.wikipedia.org/wiki/421-a_tax_exemption
Families United for Racial and Economic Equality (FUREE) en het Community Development Project van het Urban Justice Center, Out of Business: The Crisis of Small Businesses in Rezoned Downtown Brooklyn (New York, 2008).
Ibid.