Gentrificering uden fortrængning? A Cautionary Tale from Brooklyn to Detroit

BY JANA POHORELSKY

På min første dag hjemme til ferien i december sidste år havde min familie og jeg kun lige afsluttet frokosten, da min far tog af sted til en begravelse for matriarken i vores lokale, familiedrevne isenkræmmerforretning. I det Brooklyn-kvarter, hvor jeg voksede op, er Leopoldi’s Hardware en af de få butikker, der har overlevet bølgerne af gentrificering. Da døren lukkede sig bag min far, følte jeg, at nogle ting måske ikke har ændret sig. Ved at hylde Leopoldi-familien hædrede jeg min barndoms fællesskab, som nu virker mere fjernt, end det kan forklares med tidens gang. Som et spøgelseslegeme er min barndoms Brooklyn nogle gange til stede, selv om det stort set er forsvundet.

Den skyldige i denne ændring af kvarteret er gentrificering – og Brooklyn er blevet et globalt anerkendt plakatbarn for netop dette. Rundt omkring i verden er byboere begyndt at referere til deres egne respektive “Brooklyns”, et ord, der har udviklet sig til bredt at kategorisere et sted som “boheme”, “hip” og i sidste ende “dyrt”. Men gentrificering er mere end blot en bevægelse af mennesker ind og ud af et kvarter, det er en proces, der udfolder sig gennem de strukturelle kræfter i regeringen og erhvervslivet, som skaber bymiljøer, hvor kun velhavende mennesker – som ofte er hvide – har råd til at bo. Og dette sker på bekostning af beboere med lav indkomst, som har boet der i generationer.

I New York og mange byer rundt om i landet er opfordringen til “gentrificering uden fortrængning” blevet et råb om at standse – eller i det mindste bremse – den gentrificering, der skyldes en tilstrømning af rigdom og kapital, som forværrer uligheden i byerne. Men i modsætning til mange andre amerikanske storbyer befinder Detroit sig stadig i de tidlige stadier af gentrificering. Dens langsomme bevægelse ud af konkursen og den nylige tiltrækning af virksomheder rejser vigtige spørgsmål for de politiske beslutningstagere: Hvad kan man lære af den hurtige forvandling af Brooklyn for at forhindre gentrificering i at fortrænge farvede samfund med lav indkomst i Detroit?

Defining Gentrification: Udtrykket “gentrificering” er blevet en del af den almindelige sprogbrug som en måde at definere ændringer i et kvarter som følge af, at velhavende beboere flytter ind i et samfund. Udtrykket blev først opfundet af sociologen Ruth Glass i hendes bog London fra 1964: Aspects of Change. Dengang forsøgte hun at beskrive de forandringer, der skete i bydelen Islington, et område i London, som havde været hjemsted for vestindiske immigranter fra arbejderklassen, indtil unge, kreative fagfolk begyndte at flytte ind. Hendes valg af “gentry” understreger den klassebaserede konflikt, der er indbygget i denne proces:

“En efter en er mange af Londons arbejderklassekvarterer blevet invaderet af middelklassen…Shabby, beskedne mews og cottages…er blevet overtaget, når deres lejemål er udløbet, og er blevet til elegante, dyre boliger…Når først denne proces af ‘gentrificering’ er startet i et kvarter, fortsætter den hurtigt, indtil alle eller de fleste af de oprindelige beboere fra arbejderklassen er blevet fordrevet, og hele kvarterets sociale karakter er ændret.”

Siden 1960’erne er der opstået flere andre definitioner for at forklare dette fænomen. I 1979 bidrog MIT’s professor i bystudier, Phillip Clay, med en ramme for gentrificering, der identificerer faser. Den første fase omfatter “banebrydende” gentrificere, som flytter ind i et kvarter i jagten på billigere husleje. Deres tilstedeværelse fremmer den anden fase af gentrificeringen – en bølge af middelklassens gentrificere. I den tredje fase kommer erhvervsaktører, som f.eks. ejendomsselskaber og detailkæder, ind i kvarteret og forsøger at drage fordel af begge grupper af gentrificere. Denne fase er også kendetegnet ved, at beboere, der længe har boet her, bliver fordrevet. I fjerde og sidste fase bliver kvarteret så mættet af private bygherrer, virksomheder og velhavere, at selv de oprindelige pionerer ikke længere har råd til at bo der.

I sin nylige bog How to Kill a City foreslår Peter Moskowitz en femte fase som en forløber for gentrificering: Fase 0, som ofte ledes af de lokale myndigheder. I fase 0 skaber en kommune de betingelser, der gør det muligt for gentrificering at finde sted, ved hjælp af værktøjer som f.eks. zoneinddeling, skattelettelser og branding. Selv om denne fase er mindre synlig i begyndelsen, har den utrolig stor magt til at skabe den ultimative konsekvens af gentrificering: fordrivelse. Et sådant fænomen er det, som MIT-professor Craig Wilder rammende opsummerer i sin dokumentarfilm My Brooklyn: “Gentrificeringsprocessen i New York handler ikke om, at folk flytter ind i et kvarter og andre folk flytter ud af et kvarter. Gentrificeringsprocessen handler om virksomheder, der afskærer store dele af disse kvarterer og derefter planlægger deres udvikling på lang sigt.”

Og det er det, som Detroit kan lære mest af Brooklyn.

Men først: Definition af fortrængning

I forbindelse med gentrificering betyder fortrængning ofte netop det, man kunne forvente: den tvungne flytning af folk ud af deres hjem som følge af tilstrømningen af nye beboere. Selv om akademikere diskuterer den statistiske betydning af fortrængning som følge af gentrificering, fortæller den ændrede demografi i New York Citys kvarterer og stemmer fra medlemmer af lokalsamfundet en stærk historie om forholdet mellem gentrificering og fortrængning.,,

Men fortrængning kan række ud over de fysiske grænser for boliger eller ejendom og true et lokalsamfunds kultur og dets medlemmers sikkerhed. Hvis indbyggerne i Detroit befinder sig i de tidlige stadier af fortrængning af boliger, har nyere undersøgelser vist, at Detroit-borgere, der har boet længe i Detroit, allerede mærker virkningerne af kulturel fortrængning. Kvalitative interviews med beboere i Southwest Detroit, et historisk mexicansk-amerikansk kvarter, har f.eks. afsløret tidlige indikatorer for ændringer i kvarteret: “Efterhånden som forandringerne fortsætter, identificerede de øget polititilstedeværelse, en tilstrømning af tjenester, der henvender sig til kunder med højere indkomster, og ændringer i den offentlige forvaltning som yderligere indikatorer, der skal overvåges. Men kernen i den levede oplevelse af kvarterets forandring er et kulturelt skift i samfundet. Som en beboer udtrykte det: “Det føles mærkeligt, som om jeg ikke er forflyttet, men det er jeg på en eller anden måde.”

Tegn på kulturel forflytning er en berettiget grund til frygt, især blandt farvede samfund. Stigningen af kriminalisering i gentrificerende kvarterer er blevet veldokumenteret. I en nyere artikel for The Atlantic beskriver Abdallah Fayyad forholdet mellem gentrificering og en ulige, misvisende fremme af ‘sikkerhed’: “Når lavindkomstkvarterer oplever en tilstrømning af beboere med højere indkomster, ændres den sociale dynamik og de sociale forventninger. En af disse forventninger har at gøre med opfattelsen af sikkerhed og offentlig orden og statens rolle i at sørge for det. Teorien går ud på, at når demografien ændrer sig, bliver aktiviteter, der tidligere blev betragtet som normale, mistænkelige, og nytilkomne – hvoraf mange er hvide – er mere tilbøjelige til at få politiet til at involvere sig.” Mens ekstra polititilstedeværelse kan virke godartet for hvide beboere, kan det betyde en øget trussel for farvede mennesker, som oplever politiets forseelser og vold i betydeligt højere grad.

Displacering som følge af gentrificering kan antage ødelæggende former: fra kulturel fremmedgørelse til udsættelse og vold. For at forebygge disse konsekvenser er det vigtigt at starte på Moskowitz’ fase 0: hos de lokale myndigheder. Følgende er tre vigtige erfaringer fra Brooklyns historie om gentrificering, som kan anvendes på det politiske og økonomiske landskab i Detroit i dag.

Praktiser fair zoneinddeling

Zoneringsforordninger er blandt de mest magtfulde redskaber, som kommunerne bruger til at kontrollere arealanvendelsen. Disse regler definerer, om en ejendom kan udvikles til kommercielle, industrielle eller boligbyggerier. Ved at fastsætte vilkårene for udviklingen har de lokale myndigheder stor indflydelse på både det fysiske gadebillede og det sociale landskab. I USA er racebestemt zoneinddelingspraksis længe blevet brugt til at segregere byer og forstæder, hvilket i høj grad har bidraget til den ulighed i byerne, som vi ser i dag.

Zoning-induceret gentrificering er den seneste version af denne arv. I Brooklyn har nogle af de mest intense gentrificeringer, der har fundet sted, haft rod i omzoneringspraksis. Williamsburg, f.eks., som engang var et industrikvarter med indvandrere og beboere med lav indkomst, gennemgik en omfordeling i 2005. Planen konverterede et område på 175 blokke fra industriområde til boligområde og krævede, at bygherrer, der byggede op til den maksimale højde, skulle sørge for, at mindst 20 % af boligerne var til overkommelige priser for New Yorkere med lav og moderat indkomst. Tærsklen for definitionen af “lav” og “moderat” indkomst i New York er imidlertid konsekvent blevet anfægtet som værende for høj. I 2005 blev lav indkomst defineret som indtjening på op til 50 250 USD om året for en familie på fire personer, og moderat indkomst blev defineret som 50 250 til 78 000 USD. Alligevel har indkomsten ikke holdt trit med de stigende gennemsnitlige huslejer i Williamsburg, som steg med 78,7 % mellem 1990 og 2014, justeret for inflation. Dataene om den økonomiske og racemæssige sammensætning af kvarteret fortæller en overbevisende historie om fortrængning. Mellem 2000 og 2015 oplevede Williamsburg den største procentvise stigning i New York-borgerne inden for det rigeste indkomstniveau (indkomst på 75.000 dollars eller mere om året). Der var også et tocifret fald i procentdelen af latinamerikanske beboere og en betydelig stigning i procentdelen af hvide beboere.

Mens Williamsburgs omfordeling ikke alene er ansvarlig for den massive gentrificering og fortrængning i området, skabte den et boligmarked, der i sidste ende tog højde for de velhavende på bekostning af de eksisterende beboere. Byplanlæggere og embedsmænd i Detroit kan lære af konsekvenserne af omzonering i Brooklyn ved at praktisere zonering på en mere retfærdig og rimelig måde: gennem inklusionszonering for at øge udbuddet af boliger til overkommelige priser og ved at fastsætte retspriser på nye enheder for at opfylde de eksisterende beboeres behov.

Og selv om byen Detroit vedtog en inklusionszoneringsforordning i 2017, giver foranstaltningen begrænsede fordele for Detroit-borgere med de laveste indkomster. Forordningen kræver, at udviklere, der modtager offentlige tilskud, skal reservere 20 % af boligerne til personer, der tjener 80 % eller mindre af Area Median Income (AMI). Men fordi AMI er baseret på et statistisk hovedstadsområde, er medianindkomsten oppustet af byer uden for Detroit., Mens medianhusstandsindkomsten for hovedstadsområdet er 56 142 USD, er medianindkomsten i Detroit kun 28 099 USD., Ved at reservere et begrænset antal boliger til overkommelige priser til folk, der tjener 80 % af AMI – som med 42 900 USD er betydeligt højere end medianindkomsten for Detroit-borgerne – har byen indført et stumt værktøj, der ligner det, der mislykkedes i Williamsburg. Fremtidige ændringer af forordningen bør overveje at øge den procentdel af boliger til overkommelige priser, der kræves af udviklere, til over 20 % og fastsætte indkomstgrænser, der afspejler niveauet i Detroit.

Reducer udviklerstøtten

Hvis zoneinddeling er et effektivt redskab til at fremme gentrificering, så er støtte til ombygninger med til at skærpe det. Både i hele New York City og specifikt i Brooklyn har offentlige subsidier til privat udvikling skabt store forskelle i tilgængeligheden af boliger til markedsrente og boliger til overkommelige priser, hvilket har resulteret i en koncentration af rigdom i de højeste indkomstgrupper.

Sammenhængen mellem omzonering og subsidier er tydeliggjort af New York Citys historie med afindustrialisering. I den tidlige del af 1900-tallet var New York hjemsted for et betydeligt antal fabrikker og fabriksarbejdere. Alligevel så velhavende beboere en mulighed for at drage fordel af jord og ejendom, der var udpeget til industriel brug. I 1922 oprettede en gruppe magtfulde mænd Regional Plan Association (RPA), en organisation, der udviklede en plan for at omklassificere betydelige dele af industrielt udlagte arealer til bolig- og erhvervsformål. Uden jord, der tillod fabrikker at drive virksomhed, fandt afindustrialiseringen i New York City sted langt før resten af landet. I realiteten førte omzoneringen først til fortrængning af industriarbejdspladser og efterfølgende til fortrængning af arbejdere med lav indkomst.

Der var især fortrængningen af industriarbejdspladserne, der lagde grunden til de beskæftigelsesmæssige udfordringer, som ødelagde byens økonomi i 1970’erne. Mellem 1959 og 1989 mistede New York City 600.000 industrijob, øgede beskæftigelsen inden for finans-, forsikrings- og ejendomsbranchen med 25 % og øgede beskæftigelsen i servicesektoren med 52 %. Tabet af arbejdspladser i middelklassen sendte byen ud i en økonomisk spiral. Det, der reddede den, var en neoliberal løsning fra den daværende borgmester Abraham Beame og bygherre Richard Ravitch: brugen af pensionsmidler fra lærerforeningen til at redde byen. Dette øjeblik, hvor byen var tæt på at gå fallit, motiverede et afgørende ideologisk skift væk fra sociale udgifter og hen imod subsidier til privat udvikling.

I de følgende årtier brugte byen konsekvent subsidier til at lokke udviklere til at investere i fast ejendom i hele New York – uden at bede om boliger til overkommelige priser til gengæld. For eksempel var 421a-programmet, der begyndte i 1971, et af de første programmer, der gav skattelettelser til bygherrer. Selv om senere ændringer af programmet har gjort denne skattelettelse betinget af, at kravene om boliger til overkommelige priser opfyldes, har generationer af bygherrer benyttet sig af muligheden for at bygge luksusboliger. I Brooklyn viste en undersøgelse af 61 bygninger, der blev udviklet under 421a mellem 2008 og 2012, at kun 6 % af de 4 395 lejligheder blev udlejet under markedsprisen. Desuden var alle de enheder, der blev udlejet til den lavere sats, koncentreret i fem bygninger.

Gentrificeringen i Downtown Brooklyn illustrerer yderligere faren ved at yde støtte til bygherrer uden at indarbejde samfundsmæssige fordele. I 1990’erne blev MetroTech-kontoret bygget med det formål at tiltrække arbejdspladser inden for finansielle tjenesteydelser. Dette byggeri har ikke blot fjernet 250 beboere og 750 arbejdspladser, det krævede også, at byen påberåbte sig eminent domæne og kostede skatteyderne 300 millioner dollars i støtte til byggeriet. I 2008 stod det klart, at kun få lokale beboere fik del i de økonomiske fordele, som udviklerne havde lovet at give dem. Desuden har omlægningen af Downtown Brooklyn haft betydelige konsekvenser for små virksomheder, som tidligere havde blomstret: en undersøgelse fra 2008 viste, at 57 % af de små virksomheder rapporterede, at de var blevet tvunget til at flytte ud eller havde lukket som følge af den nye udvikling.

I Detroit er de tidlige investorer allerede begyndt at monopolisere markedet – til dels ved at drage fordel af betydelige tilskud fra bygherrerne. En vigtig aktør er Dan Gilbert, milliardæren og grundlæggeren af Quicken Loans og Bedrock Detroit. Bedrock, Gilberts ejendomsselskab, ejer i øjeblikket mere end 90 ejendomme i downtown-området, og i 2018 modtog Gilbert det største skattesubsidie nogensinde i Michigan: 618 millioner dollars til opførelse af fire byggerier. Mens byen stræber efter at komme sig efter finanskrisen, er fristelsen til at yde tilskud til gengæld for investeringer stor. Men at lære af gentrificeringen af Brooklyn er at modstå at søge hurtige økonomiske gevinster, der har langsigtede, ødelæggende konsekvenser for samfundets medlemmer. Hvis kortsigtet udvikling af denne type fortsætter, skal byen søge at opnå fordele for lokalsamfundet og sikre, at forhandlingerne med bygherrerne er gennemsigtige.

Track Displacement

Tå ofte er de beboere, der lider under gentrificeringens konsekvenser, ude af stand til at vende dens virkninger, når symptomerne viser sig. Byggerier opføres, nye beboere flytter ind, udlejere øger huslejepriserne – og alligevel var alle disse resultater forudbestemt af politikker, der var forankret i de velhavendes interesser. En måde at afbøde denne proces på er ved at følge gentrificering og fortrængning mere omhyggeligt og bruge denne information gennem organisering af lokalsamfundet. I Detroit har de første undersøgelser af gentrificering fokuseret på kvalitativ forskning, der giver et nuanceret billede af kulturel fortrængning, da boligfortrængning er i sin tidlige fase. Efterhånden som byen får øget interesse fra investeringer udefra, kan borgerne overveje at følge byrderne og konsekvenserne af udviklingen for de lokale beboere mere systematisk, før symptomerne på gentrificering, som f.eks. fortrængning, bliver udbredt.

From Brooklyn to Detroit: Hvis der er noget, jeg har lært fra min barndom i Brooklyn, er det, at det eneste konstante er forandring. Alligevel behøver det skiftende bylandskab ikke nødvendigvis at kræve, at lokalsamfundene flyttes. I takt med at byer over hele USA balancerer deres budgetter på baggrund af den svindende føderale støtte, skal de fortsat være engageret i en politik og planlægning, der tjener alle beboere og især grupper med lav indkomst.

Detroit er måske nok i den begyndende gentrificering, men historien om gentrificering i Brooklyn viser, at forebyggelse af fordrivelse kræver tidlig indgriben. Gennem retfærdig zoneinddeling, reduktion af støtte til bygherrer og data indsamlet gennem organisering af lokalsamfundet kan Detroit måske være i stand til at skabe en ny vej ind i en retfærdig fremtid for byerne.

Jana Pohorelsky er kandidatstuderende i offentlig politik på John F. Kennedy School of Government ved Harvard University. Hun har arbejdet med spørgsmål om boliger, hjemløshed og udvikling af arbejdsstyrken inden for nonprofitorganisationer og den offentlige sektor i New York City og Detroit.

Foto af Steven Pisano

Lance Freeman og Frank Braconi, “Gentrification and Displacement New York City in the 1990s,” Journal of the American Planning Association 70, no. 1 (2004).

Kathe Newman og Elvin K. Wyly, “The Right to Stay Put, Revisited: Gentrification and Resistance to Displacement in New York City,” Urban Studies 43, no. 1 (2006).

Stephanie Quesnelle, Ayana Rubio og Noah Urban, Turning the Corner: Final Local Analytical Report-Detroit (Detroit: Data Driven Detroit, 2018).

Ibid.

Ibid.

Small, “Mapping the Modern Transformation of New York City.”

“Detroit, MI,” Data USA, besøgt den 15. februar 2019, https://datausa.io/profile/geo/detroit-mi/

Scott, “Detroit City Council passes affordable housing ordinance.”

Moskowitz, How to Kill a City.

Ibid.

“421-a tax exemption,” Wikipedia, tilgået 15. februar 2019, https://en.wikipedia.org/wiki/421-a_tax_exemption

Families United for Racial and Economic Equality (FUREE) and the Community Development Project of the Urban Justice Center, Out of Business: The Crisis of Small Businesses in Rezoned Downtown Brooklyn (New York, 2008).

Ibid.