La Ley de Reclamaciones por Agravios contra Extranjeros en peligro: implicaciones para los derechos indígenas globales
Una pieza crucial, antes oscura, de la legislación estadounidense que permite que las violaciones del derecho internacional sean juzgadas en los tribunales de Estados Unidos se enfrenta actualmente a un desafío por parte del Departamento de Justicia de John Ashcroft. La Ley de Reclamaciones por Agravios contra Extranjeros (ATCA, por sus siglas en inglés) ha sido utilizada por los defensores de los derechos humanos para demandar ante los tribunales estadounidenses a los presuntos infractores del derecho internacional que viven fuera de Estados Unidos y, más recientemente, para juzgar a las empresas estadounidenses acusadas de consentir o colaborar en prácticas injustas e ilegales en sus operaciones en el extranjero. La ley ha sido una herramienta importante en la defensa de los derechos de los indígenas y su empoderamiento, y su puesta en peligro se considera una amenaza para los pueblos indígenas que buscan justicia en todo el mundo.
La ley formaba parte de la primera Ley Judicial de Estados Unidos, promulgada por el presidente Washington en 1789. Sus intenciones originales siguen sin estar claras. Muchos han especulado que su objetivo era impedir que los piratas buscaran refugio en las costas estadounidenses, o asegurar un foro para los embajadores que fueran víctimas de agresiones. La ley apenas se utilizó durante casi doscientos años, hasta que Peter Weiss, un abogado defensor de los derechos humanos, recurrió a ella para juzgar a un oficial de policía paraguayo residente en Brooklyn por torturar y asesinar al hijo de un disidente. Desde entonces, la ley se ha utilizado contra presuntos violadores de los derechos humanos que viven o viajan por Estados Unidos, como el presidente filipino Ferdinand Marcos, el líder serbobosnio Radovan Karadzic, el presidente yugoslavo Slobodan Milosevic y el presidente de Zimbabue Robert Mugabe. Uno de los casos más destacados del ATCA fue el presentado por Teresa Xuncax, miembro de la nación kanjobal de Guatemala, en un intento de exigir responsabilidades al general Héctor Gramajo. Gramajo, ex vicejefe del Estado Mayor guatemalteco, director del Estado Mayor del Ejército y ministro de Defensa, fue un arquitecto clave de la guerra civil genocida del país en la década de 1980. Fue atendido el día de su graduación en la Kennedy School of Government de Harvard, donde estudió derecho a principios de los 90.
En la última década, el ATCA ha visto renovado su interés a medida que personas de todo el mundo han tratado de llevar a las empresas estadounidenses ante la justicia por permitir o apoyar a sabiendas las violaciones de los derechos humanos y la degradación del medio ambiente fuera de Estados Unidos. En gran parte, los pueblos indígenas han liderado esta iniciativa en un intento de frenar las industrias extractivas. En 1994, los indígenas de Ecuador demandaron a Texaco por contaminar gravemente la selva amazónica y enfermar gravemente a sus habitantes. En 1997, la familia Wiwa recurrió a la ley para presentar una demanda contra la Royal Dutch Shell Petroleum Company por colaborar en el asesinato de un gran número de ogoni que vivían en tierras destruidas por la empresa, entre ellos el fundador del Movimiento para la Supervivencia del Pueblo Ogoni (MOSOP), Ken Saro-Wiwa. Cuatro años más tarde, los residentes de Aceh, provincia indonesia actualmente asolada por el conflicto entre el Movimiento Aceh Libre (GAM) y el ejército indonesio, demandaron a ExxonMobil, alegando que había reclutado a sabiendas a un ejército corrupto y notoriamente cruel para reprimir las protestas locales. En una maniobra poco habitual pero técnicamente legal, Colin Powell y el Departamento de Estado intentaron cerrar el caso enviando una severa carta al juez que presidía el caso; aún se espera la decisión del tribunal. Mientras que la administración argumenta que la demanda supone una amenaza para la cooperación entre Estados Unidos e Indonesia en materia de medidas antiterroristas, los críticos acusan a la administración de defender burdamente los abusos de derechos de una nación aliada y de una gran empresa transnacional.
Doe contra Unocal será probablemente el primer caso del ATCA contra una empresa que se lleve a juicio; la mayoría de los demás se han resuelto fuera de los tribunales o se han enviado a otros países para ser juzgados. Este caso enfrenta a miembros de las minorías étnicas Karen y Mon de Birmania que viven en la región de Tenasserim contra la empresa petrolera con sede en El Segundo. Se acusa a Unocal de contratar al ejército birmano para la seguridad de su oleoducto, a sabiendas de que los militares utilizarían el trabajo forzado de las minorías étnicas, además de asesinar y violar a los habitantes de los pueblos por los que pasa el oleoducto. El caso se basa en la alegación de que Unocal estaba bien informada de los métodos brutales de los militares birmanos y, por tanto, era cómplice de sus crímenes cuando pagaba a sus soldados para que vigilaran su proyecto. Los abogados de los demandantes señalan un informe de 1992 elaborado por los consultores de la empresa en el que se afirma explícitamente que los militares «utilizan habitualmente el trabajo forzado» en estas circunstancias.
Los partidarios de Unocal y los críticos de los usos actuales del ATCA, entre los que se encuentran los grupos de presión favorables a las empresas y miembros clave de la administración Bush, sostienen que la ley se interpreta de forma errónea y va en contra de los intereses de Estados Unidos. Este bando sostiene que el aumento de las inversiones en los países pobres que no respetan necesariamente el derecho internacional beneficiará, a largo plazo, tanto a Estados Unidos como a la población de esos países, ya que el aumento de la privatización y de las inversiones extranjeras podría traer consigo la democratización y una mayor prosperidad. El ATCA asusta a las empresas para que no inviertan, argumentan, y por tanto acaba perjudicando a quienes sufren bajo gobiernos opresivos. Este bando también argumenta que este tipo de demandas obstaculizan la política exterior de Estados Unidos. Demandar a gobiernos amigos por abusos de los derechos humanos, argumentan, obstaculizará los esfuerzos exhaustivos de lucha contra el terrorismo en el extranjero.
Con este espíritu, el Departamento de Justicia presentó un escrito de «amigo del tribunal» (amicus curiae) en nombre de Unocal, con el fin de influir en el panel de 11 jueces del Tribunal de Apelaciones del Noveno Circuito de EE.UU., que está estudiando la posibilidad de llevar el caso a juicio. En el escrito, argumentan que no corresponde a los tribunales estadounidenses ocuparse de las violaciones del derecho internacional, afirmando que «es función de los poderes políticos, y no de los tribunales, responder (como lo está haciendo activamente el Gobierno de Estados Unidos) para provocar cualquier cambio». El escrito se refiere a la ATCA como «una reliquia histórica» que está siendo malinterpretada y aplicada a casos que poco tienen que ver con Estados Unidos. El Departamento de Justicia afirma que la ley «plantea un potencial significativo de interferencia grave con importantes intereses de política exterior.» Al presentar este escrito, la Administración no sólo declara su apoyo a Unocal, sino que intenta utilizar su influencia para revertir el precedente establecido por sentencias anteriores e impedir el uso del ATCA para exigir responsabilidades a los que abusan de los derechos.
La mayoría de los analistas dudan de que los jueces del Noveno Circuito se dejen influir por este argumento, ya que conocían perfectamente las posiciones de la administración y de los lobbies empresariales cuando tomaron su decisión original. Algunos, como el director de litigios de Earth Rights International, Richard Herz, autor de «Litigating Environmental Abuses Under the Alien Tort Claims Act: a Practical Assessment», advierten que la influencia del Departamento de Justicia podría ser mucho mayor si el caso llega al Tribunal Supremo de Estados Unidos. También advierte que la Administración podría utilizar su influencia para crear discretamente una nueva legislación que ponga en peligro los casos del ATCA.
Herz, como muchos otros en los círculos de defensa de los derechos humanos y medioambientales, no está de acuerdo con las opiniones y acciones de la Administración sobre el ATCA. Las objeciones más fuertes cuestionan la afirmación de la Administración de que la aplicación de los derechos humanos internacionales es discordante con los objetivos de la política exterior de Estados Unidos. Los defensores del ATCA, entre los que se encuentran los pueblos indígenas y sus defensores, los ecologistas, los gremios jurídicos progresistas, los sindicalistas y otras personas que trabajan por la justicia social, sostienen que Estados Unidos debe defender ante todo las normas establecidas por el derecho internacional, y no esconderse tras endebles alianzas políticas con gobiernos abusivos. Richard Herz insta a que «si se cree que la promoción de los derechos humanos es, o debería ser, la política exterior de Estados Unidos, entonces se debería trabajar para defender al ATCA». Los defensores del ATCA sugieren que defender el derecho internacional es pragmático; a Estados Unidos le conviene promover los derechos humanos internacionales, ya que crearía un mundo menos hostil y turbulento para Estados Unidos y el mundo en general. Muchos sostienen que es hipócrita negarse a procesar a los violadores de los derechos humanos implicados en la supuesta persecución de los terroristas, ya que este punto de vista niega la realidad del terror infligido por el Estado.
Muchos activistas consideran que el reciente ataque del Departamento de Justicia a la ATCA proviene de una combinación de ideología de derechas y de alianzas con gobiernos y empresas abusivas. La administración encuentra repugnante la idea de hacer cumplir el derecho internacional, y lo ve principalmente como un lastre y un ataque a los aliados. Los funcionarios del gobierno estadounidense también temen el día en que la ley se utilice contra ellos, como podría interpretarse.
Para los pueblos indígenas que buscan la admisión de culpabilidad y la reparación por parte de su gobierno o de empresas extranjeras, los esfuerzos del Departamento de Justicia representan una amenaza muy real. La ley es uno de los pocos foros que permite a los pueblos marginados enfrentarse directamente a sus opresores y, por lo tanto, cumple una función fundamental en el proceso de corregir los errores del pasado y, tal vez, prevenir futuros delitos. Uno de los puntos fuertes más significativos del derecho es su poder para dar «dientes» al derecho internacional. La presencia y el uso de este derecho, especialmente cuando se trata de empresas transnacionales, da a los actores clave un incentivo económico para respetar los derechos de todos los pueblos. Sus efectos son bastante visibles, como demuestran las recientes colaboraciones de varias grandes empresas petroleras con organizaciones no gubernamentales como Human Rights Watch y Greenpeace para desarrollar prácticas más justas.
La Ley de Reclamaciones por Agravios contra Extranjeros (Alien Tort Claims Act) es una de las pocas leyes que ofrecen la oportunidad de hacer que los poderosos rindan cuentas de sus actos. Aunque existen miles de códigos de conducta internacionales, apenas hay mecanismos para hacerlos cumplir. Cuando se crean estas iniciativas, a menudo quedan sin efecto por la obstinación de Estados Unidos. Estados Unidos ha subordinado a la recién creada Corte Penal Internacional presionando para que sus ciudadanos sean permanentemente inmunes a la persecución. Leyes como la ATCA deben aplicarse para crear una asociación negativa concreta con las violaciones de derechos; sin ellas, las corporaciones y los líderes brutales seguirán violando el derecho internacional sin cesar. Los esfuerzos actuales del Departamento de Justicia son una amenaza para los pueblos indígenas y otros que buscan la justicia y la rendición de cuentas para aquellos que rompen esos códigos más fundamentales de la conducta humana.
Sam Stein es un pasante de Cultural Survival y un estudiante en el Sarah Lawrence College.