De Alien Tort Claims Act in gevaar: gevolgen voor de rechten van inheemse volken in de wereld
Een cruciaal, voorheen obscuur stuk wetgeving van de VS dat het mogelijk maakt schendingen van het internationaal recht voor de Amerikaanse rechter te brengen, wordt momenteel aangevochten door het ministerie van Justitie van John Ashcroft. De Alien Tort Claims Act (ATCA) is door voorvechters van de mensenrechten gebruikt om vermeende schenders van het internationaal recht die buiten de Verenigde Staten wonen voor Amerikaanse rechtbanken te brengen, en meer recentelijk om Amerikaanse bedrijven te berechten die worden beschuldigd van instemming met of medeplichtigheid aan onrechtvaardige en illegale praktijken bij hun buitenlandse activiteiten. De wet is een belangrijk instrument geweest bij het opkomen voor de rechten van inheemse volkeren en het versterken van hun positie, en de ondermijning ervan wordt gezien als een bedreiging voor inheemse volkeren die overal ter wereld gerechtigheid zoeken.
De wet maakte deel uit van de eerste ‘Judiciary Act’ van de Verenigde Staten, die in 1789 door president Washington werd ondertekend. De oorspronkelijke bedoelingen ervan blijven onduidelijk. Velen hebben gespeculeerd dat de wet bedoeld was om te voorkomen dat piraten een veilig heenkomen zochten op de kusten van de VS, of om een forum te verzekeren voor ambassadeurs die het slachtoffer waren van mishandeling. De wet werd bijna tweehonderd jaar lang nauwelijks gebruikt totdat Peter Weiss, een mensenrechtenadvocaat, de lang vergeten wet gebruikte om een Paraguayaanse politieambtenaar die in Brooklyn verbleef, te berechten wegens foltering van en moord op de zoon van een dissident. Sindsdien is de wet gebruikt tegen vermeende mensenrechtenschenders die in de Verenigde Staten wonen of reizen, onder wie de Filipijnse president Ferdinand Marcos, de Bosnisch-Servische leider Radovan Karadzic, de Joegoslavische president Slobodan Milosevic, en de Zimbabwaanse president Robert Mugabe. Een van de meest prominente ATCA-zaken werd aangespannen door Teresa Xuncax, een lid van het Kanjobal-volk in Guatemala, in een poging generaal Hector Gramajo ter verantwoording te roepen. Gramajo, een voormalig Guatemalteekse vice-stafchef, directeur van de generale staf van het leger en minister van defensie, was een belangrijke architect van de genocidale burgeroorlog van het land in de jaren tachtig van de vorige eeuw. Hij werd gediend op zijn afstudeerdag van Harvard’s Kennedy School of Government, waar hij rechten studeerde in het begin van de jaren 1990.
In het afgelopen decennium heeft de ATCA hernieuwde belangstelling gekregen doordat mensen over de hele wereld hebben geprobeerd Amerikaanse bedrijven voor het gerecht te brengen wegens het willens en wetens mogelijk maken of ondersteunen van schendingen van mensenrechten en aantasting van het milieu buiten de Verenigde Staten. Voor een groot deel hebben inheemse volkeren dit initiatief geleid in een poging om de winningsindustrieën aan banden te leggen. In 1994 klaagden inheemse volken uit Ecuador Texaco aan wegens ernstige vervuiling van het Amazoneregenwoud en ernstige ziekte onder de bewoners. In 1997 werd de wet gebruikt door de familie Wiwa om een proces aan te spannen tegen de Royal Dutch Shell Petroleum Company wegens medeplichtigheid aan de moord op een groot aantal Ogoni-bewoners die op door het bedrijf vernietigd land woonden, waaronder de oprichter van de Movement for the Survival of the Ogoni People (MOSOP), Ken Saro-Wiwa. Vier jaar later spanden inwoners van Atjeh, een Indonesische provincie die momenteel geteisterd wordt door een conflict tussen de Beweging Vrij Atjeh (GAM) en het Indonesische leger, een rechtszaak aan tegen ExxonMobil, omdat het bedrijf bewust een beroep zou hebben gedaan op corrupte en wrede militairen om de lokale protesten te onderdrukken. In een zeldzame, maar technisch-juridische manoeuvre probeerden Colin Powell en het ministerie van Buitenlandse Zaken de zaak te seponeren door een strenge brief te sturen naar de voorzittende rechter; een uitspraak van de rechtbank laat nog steeds op zich wachten. Terwijl de regering aanvoert dat de rechtszaak een bedreiging vormt voor de Amerikaans-Indonesische samenwerking op het gebied van anti-terrorismemaatregelen, beschuldigen critici de regering van een onbeschaamde verdediging van schendingen van rechten door een bondgenoot en een grote transnationale onderneming.
Doe v Unocal zal waarschijnlijk de eerste ATCA-zaak tegen een bedrijf zijn die voor de rechter komt; de meeste andere zaken zijn ofwel buiten de rechtbank om geschikt of naar andere landen gestuurd voor berechting. In deze zaak worden leden van de etnische minderheden Karen en Mon uit Birma, die in de regio Tenasserim wonen, aangeklaagd tegen de in El Segundo gevestigde oliemaatschappij. Unocal wordt ervan beschuldigd het Birmese leger te hebben ingehuurd voor de beveiliging van zijn pijpleiding, terwijl het wist dat het leger gebruik zou maken van de dwangarbeid van etnische minderheden en dat het de mensen in de dorpen waar de pijpleiding doorheen loopt zou vermoorden en verkrachten. De zaak berust op de bewering dat Unocal goed op de hoogte was van de wrede methodes van het Birmese leger, en dus medeplichtig was aan de misdaden van dat leger toen het hun soldaten betaalde om haar project te bewaken. Advocaten van de eisers wijzen op een rapport uit 1992 van consultants van het bedrijf, waarin expliciet staat dat het leger in deze omstandigheden “gewoonlijk gebruik maakt van dwangarbeid”.
Supporters van Unocal en critici van het huidige gebruik van de ATCA, waaronder lobby’s voor het bedrijfsleven en belangrijke leden van de regering-Bush, beweren dat de wet verkeerd wordt geïnterpreteerd en tegen de belangen van de VS ingaat. Dit kamp stelt dat meer investeringen in arme landen die zich niet noodzakelijk aan de internationale wetgeving houden, op lange termijn zowel de VS als de bevolking van die landen ten goede komen, aangezien meer privatisering en buitenlandse investeringen democratisering en meer welvaart kunnen brengen. De ATCA schrikt bedrijven af om te investeren, zo argumenteren zij, en brengt daardoor uiteindelijk schade toe aan diegenen die lijden onder onderdrukkende regeringen. Deze partij voert ook aan dat dit soort rechtszaken het buitenlands beleid van de VS belemmert. Het aanklagen van bevriende regeringen voor schendingen van de mensenrechten, zo argumenteren zij, zal grondige anti-terrorisme inspanningen in het buitenland belemmeren.
In deze geest heeft het Ministerie van Justitie namens Unocal een “friend of the court” (amicus curiae) brief ingediend om invloed uit te oefenen op het 11-rechtsprekende panel van het Amerikaanse Hof van Beroep voor het Negende Circuit, dat overweegt of de zaak voor de rechter moet komen. In de brief stellen zij dat het niet de taak van de Amerikaanse rechtbanken is om schendingen van het internationaal recht aan te pakken, waarbij zij stellen dat “het de taak is van de politieke takken, niet van de rechtbanken, om te reageren (zoals de regering van de VS actief doet) om veranderingen tot stand te brengen”. De brief verwijst naar de ATCA als “een historisch overblijfsel” dat verkeerd wordt geïnterpreteerd en toegepast op zaken die weinig te maken hebben met de Verenigde Staten. Het ministerie van Justitie stelt dat de wet “een aanzienlijk potentieel inhoudt voor ernstige inmenging met belangrijke belangen op het gebied van het buitenlands beleid”. Met het indienen van deze brief verklaart de regering niet alleen dat zij Unocal steunt, maar probeert zij ook haar invloed aan te wenden om het gevestigde precedent van eerdere uitspraken om te keren en te voorkomen dat de ATCA wordt gebruikt om schenders van rechten ter verantwoording te roepen.
De meeste analisten betwijfelen of de rechters van het Negende Circuit zich door dit argument zullen laten overtuigen, aangezien zij zich bij hun oorspronkelijke beslissing terdege bewust waren van de standpunten van de regering en de bedrijfslobby’s. Sommigen, zoals Richard Herz, directeur van Earth Rights International, auteur van “Litigating Environmental Abuses Under the Alien Tort Claims Act: a Practical Assessment”, waarschuwen dat de invloed van het Ministerie van Justitie veel groter zou kunnen zijn als de zaak voor het Amerikaanse Hooggerechtshof komt. Hij waarschuwt er ook voor dat de regering haar invloed zou kunnen aanwenden om stilletjes nieuwe wetgeving te creëren om ATCA-zaken in gevaar te brengen.
Herz is het, net als vele anderen in kringen die opkomen voor de mensenrechten en het milieu, niet eens met de adviezen en acties van de regering inzake de ATCA. De grootste bezwaren betreffen de bewering van de regering dat handhaving van de internationale mensenrechten in strijd is met de doelstellingen van het buitenlands beleid van de VS. Voorstanders van de ATCA, waaronder inheemse volkeren en hun pleitbezorgers, milieuactivisten, progressieve juridische gildes, vakbondsmensen en anderen die zich inzetten voor sociale rechtvaardigheid, stellen dat de VS in de eerste plaats de normen van het internationaal recht moeten handhaven en zich niet mogen verschuilen achter dunne politieke allianties met regeringen die zich schuldig maken aan misbruik. Richard Herz dringt erop aan dat “als je denkt dat het bevorderen van mensenrechten het buitenlands beleid van de VS is, of zou moeten zijn, dan moet je je inzetten om de ATCA te verdedigen”. Voorstanders van de ATCA suggereren dat het verdedigen van het internationaal recht pragmatisch is; het is in het belang van de Verenigde Staten om de internationale mensenrechten te bevorderen, omdat het een minder vijandige en turbulente wereld zou creëren voor de VS en de wereld in het algemeen. Velen beweren dat het hypocriet is om te weigeren mensenrechtenschenders te vervolgen die betrokken zijn bij de vermeende vervolging van terroristen, omdat deze opvatting de realiteit van door de staat veroorzaakte terreur ontkent.
Veel activisten menen dat de recente aanval van het Ministerie van Justitie op de ATCA voortkomt uit een combinatie van rechtse ideologie en allianties met onrechtvaardige regeringen en bedrijven. De regering vindt het idee van handhaving van het internationaal recht weerzinwekkend, en ziet het in de eerste plaats als een verplichting en een aanval op bondgenoten. Amerikaanse regeringsfunctionarissen vrezen ook de dag dat de wet tegen hen zal worden gebruikt, zoals die zou kunnen worden geïnterpreteerd om dat te doen.
Voor inheemse volken die op zoek zijn naar schuldbekentenissen en herstelbetalingen van hun regering of buitenlandse bedrijven, vormen de inspanningen van het Ministerie van Justitie een zeer reële bedreiging. De wet is een van de weinige fora die gemarginaliseerde mensen in staat stelt hun onderdrukkers rechtstreeks te confronteren, en vervult dus een cruciale functie in het proces van het rechtzetten van misstanden uit het verleden en wellicht het voorkomen van toekomstige misdaden. Een van de belangrijkste sterke punten van het recht is zijn vermogen om “tanden” te zetten in het internationaal recht. De aanwezigheid en het gebruik van dit recht, vooral in de omgang met transnationale ondernemingen, geeft de belangrijkste actoren een economische stimulans om de rechten van alle volkeren te eerbiedigen. De effecten ervan zijn heel zichtbaar, zoals blijkt uit de recente samenwerking van verschillende grote oliemaatschappijen met niet-gouvernementele organisaties als Human Rights Watch en Greenpeace om eerlijker praktijken te ontwikkelen.
De Alien Tort Claims Act is een van de weinige wetten die een mogelijkheid bieden om de machtigen verantwoordelijk te stellen voor hun daden. Hoewel er duizenden internationale gedragscodes bestaan, zijn er nauwelijks mechanismen waarmee deze kunnen worden afgedwongen. Wanneer dergelijke initiatieven worden genomen, worden zij vaak ondoeltreffend gemaakt door de halsstarrigheid van de VS. De VS hebben het onlangs opgerichte Internationaal Strafhof ondergeschikt gemaakt door te lobbyen om hun burgers permanent immuun te maken voor vervolging. Wetten zoals de ATCA moeten worden gehandhaafd om een concreet negatief verband te leggen met schendingen van rechten; zonder deze wetten zullen bedrijven en wrede leiders onverminderd doorgaan met het schenden van het internationaal recht. De huidige inspanningen van het Ministerie van Justitie zijn een bedreiging voor inheemse volken en anderen die streven naar gerechtigheid en verantwoording voor diegenen die deze meest fundamentele gedragscodes van de mens overtreden.
Sam Stein is een stagiair van Cultural Survival en student aan het Sarah Lawrence College.