Alkoholforbud
Jeffrey A. Miron, Boston University
Alkoholforbuddet, 1920-1933, er et af de mest interessante politiske eksperimenter i USA’s historie. Temperancebevægelser voksede og aftog i USA fra begyndelsen af det 19. århundrede, og disse bevægelser førte til adskillige delstatsforbud. Mange af disse forbud blev imidlertid senere ophævet, og de forbud, der blev opretholdt, blev i vid udstrækning anset for at være ineffektive. I den atmosfære, der blev skabt af Første Verdenskrig, nåede støtten til et nationalt forbud en kritisk masse, og landet ratificerede det 18. forfatningsændringsforslag i januar 1919.1 I henhold til dette ændringsforslag og Volstead Act, der sørgede for håndhævelse af forbuddet, blev fremstilling, transport og salg af alkohol forbudt ved forbundslovgivning.2 Ændringen var populær i mange år, men fra slutningen af 1920’erne begyndte støtten at svinde.3 I 1933 ophævede den 21. ændring den 18. ændring den 18. ændring, hvorved forbuddet ophørte.
Denne artikel giver en kort økonomisk historie om alkoholforbuddet. I det første afsnit diskuteres de vigtigste virkninger, man bør forvente af politikker som forbuddet, og der nævnes beviser, der er i overensstemmelse med disse virkninger. I andet og tredje afsnit behandles derefter mere detaljerede beviser vedrørende to centrale spørgsmål: Forbuddets virkning på mængden og prisen på alkohol og forbuddets virkning på voldskriminalitet.
Følgerne af forbud
De mest direkte virkninger af forbud er på udbuddet af og efterspørgslen efter den forbudte vare.4 Forbud øger udbudsomkostningerne, fordi leverandører på det sorte marked risikerer juridiske straffe for fremstilling, distribution og salg. Forudsat at udbyderne på det sorte marked opererer i hemmelighed, har de imidlertid lave marginalomkostninger ved at unddrage sig statslige regler og skatter (Miron 2001), hvilket delvis opvejer de øgede omkostninger som følge af forbuddet.5 Forbud reducerer efterspørgslen ved at skabe juridiske straffe for besiddelse og ved at øge usikkerheden om produktkvaliteten.6 Forbud reducerer også efterspørgslen, hvis forbrugerne udviser “respekt for loven”. Samtidig kan forbud øge efterspørgslen gennem en “forbudt frugt”-effekt, dvs. en tendens hos forbrugerne til at begære det, som er blevet forbudt for dem. Forbuddenes virkning på prisen og endog mængden er således på forhånd tvetydig og må afgøres empirisk.
Ud over at påvirke pris og mængde kan forbud potentielt øge voldelig og ikke-voldelig kriminalitet. Deltagerne i en ulovlig handel kan ikke bruge det juridiske og retslige system til at løse tvister, så de søger andre metoder som f.eks. vold. Håndhævelse af forbud betyder færre ressourcer til håndhævelse af ikke-forbudslove, hvilket indebærer en mindre afskrækkende virkning på kriminalitet generelt. Forbud kan øge indkomstskabende kriminalitet, f.eks. tyveri eller prostitution, ved at hæve priserne, hvis forbrugerne finansierer forbruget af den forbudte vare ved hjælp af en sådan kriminalitet. Og forbud giver udbydere på det sorte marked et incitament til at korrumpere retshåndhævende embedsmænd og politikere. På trods af disse tendenser til at øge kriminaliteten kan forbuddenes nettoeffekt på kriminaliteten være negativ, hvis forbuddene modvirker forbruget af den forbudte vare, og hvis et sådant forbrug tilskynder til kriminelle aktiviteter. Forbuddenes nettoeffekt på kriminalitet kan således kun bestemmes empirisk.
To andre virkninger af forbud er virkningerne på overdoser og utilsigtede forgiftninger. Fordi leverandørerne på et forbudt marked skal skjule deres aktiviteter for myndighederne, har de et stærkt incitament til at producere og afsende varen i den mest koncentrerede og dermed lettest skjulte form (Thornton 1998). Dette indebærer, at forbud bidrager til at gøre de potente former af en vare lettere tilgængelige eller endog bidrager til at skabe mere potente former af et forbudt stof. I sig selv ændrer denne effekt ikke nødvendigvis den måde, hvorpå forbruget finder sted; forbrugerne kan potentielt redilutere den pågældende vare for at opnå den ønskede potensgrad. Men i praksis er en sådan redilution ufuldstændig, hvilket tyder på øgede overdoser under forbud.7
Forbrugerne på et forbudt marked kan ikke sagsøge producenter af defekte varer eller klage til offentlige myndigheder uden at belaste sig selv. Desuden er reklameomkostningerne høje på et forbudt marked, så producenterne kan ikke let udvikle et kvalitetsomdømme for at skabe gentagne ordrer. Det er derfor sandsynligt, at usikkerheden om kvaliteten er større på et forbudt marked. Kombineret med den større forekomst af produkter med høj styrke tyder dette yderligere på muligheden for flere overdoser samt utilsigtede forgiftninger under forbuddet.8
Alkoholforbrug og priser under forbuddet
Den dokumentation om alkoholforbruget under forbuddet er ufuldstændig, da der ikke findes standarddatakilder for forbudstiden. Derfor bruger de fleste analyser af forbuddets virkning skrumpedødeligheden som en proxy. Figur 1 og 2 viser data om henholdsvis alkoholforbrug og skrumpelever.9 Tallene tyder på en stærk sammenhæng mellem alkoholforbrug og skrumpelever. Begge serier falder mærkbart lige før forbuddets indtræden og stiger gradvist i de første tre årtier efter forbuddets ophævelse. Begge serier stiger derefter hurtigere fra midten af 1960’erne til midten af 1970’erne og falder derefter fra 1980 til i dag. Sammenhængen er ikke perfekt; alkoholforbruget udviser en mærkbar stigning i forhold til skrumpelever i 1940’erne, og skrumpelever begynder at falde flere år tidligere end alkoholforbruget i 1970’erne. Men figuren antyder, at skrumpelever er en rimelig proxy for alkoholforbruget, og de beviser, der er opsummeret i Dills og Miron (2001), bekræfter dette indtryk.
Den kendsgerning, at skrumpeleverne i gennemsnit var betydeligt lavere under forbuddet end før eller efter, kunne tyde på, at forbuddet spillede en væsentlig rolle for at reducere skrumpeleverne, men en nærmere undersøgelse tyder på, at denne konklusion er for tidlig. For det første har der været betydelige udsving i skrumpelever uden for forbudsperioden, hvilket indikerer, at andre faktorer er vigtige determinanter og skal tages i betragtning ved analysen af, om forbuddet var årsag til det lave niveau af skrumpelever under forbuddet. For det andet er der ikke noget tydeligt spring i antallet af skrumpelever ved ophævelsen. Dette beviser ikke, at forbuddet ikke havde nogen virkning, da forsinkelserne mellem forbrug og skrumpelever betyder, at virkningen af det øgede forbrug måske ikke har vist sig med det samme. Ikke desto mindre tyder skrumpelevernes adfærd efter ophævelsen ikke på, at forbuddet havde en stor effekt. For det tredje begyndte skrumpeleverne at falde fra deres højdepunkt før 1920 allerede i 1908, og de havde allerede nået deres laveste niveau i stikprøven i 1920, det år, hvor det forfatningsmæssige forbud trådte i kraft.
Denne sidste kendsgerning er den mest problematiske for påstanden om, at forbuddet reducerede alkoholforbruget. En mulig forklaring på det store fald i skrumpelever før 1920 er, at statslige forbudslove blev stadig mere udbredt i perioden 1910-1920. Dills og Miron (2001) bruger imidlertid data på statsniveau til at vise, at faldet i skrumpelever i denne periode typisk var lige så stort eller større i våde stater som i stater, der vedtog forbudslove. Mere formelt estimerer de en regression med faste effekter ved hjælp af skrumpeleverdata på statsniveau for at vise, at når der er taget højde for de samlede virkninger, er der kun en lille effekt af statsforbud på skrumpelever.
En anden mulig forklaring på det store fald i skrumpelever er de føderale antialkoholpolitikker fra før 1920. I februar 1913 vedtog kongressen Webb-Kenyon-loven, som forbød forsendelser af spiritus fra våde stater til tørre stater, hvis sådanne forsendelser var i strid med loven i den tørre stat. Dette forbød ikke alle forsendelser til tørre stater, da nogle tørre stater tillod import (Merz 1930, s. 14). I februar 1917 vedtog kongressen Reed bone-dry-ændringen, som forbød forsendelse mellem stater af spiritus til stater, der forbød fremstilling og salg, selv om staten tillod import. (Merz 1930, s. 20). I august 1917 vedtog kongressen loven om fødevarekontrol, som forbød fremstilling af destilleret spiritus af alle former for fødevarer og lukkede destillerierne (Merz 1930, s. 26-27, 40-41). I september 1918 lukkede den også bryggerierne (Merz 1930, s. 41). Ligeledes i september 1918 godkendte kongressen et forbud i krigstid, som dog først trådte i kraft den 1. juli 1919 (Merz 1930, s. 41). Krigstidsforbuddet indeholdt den første generelle begrænsning af salget, idet det blev fastsat, at efter den 30. juni 1919 måtte der ikke sælges spiritus til drikkevareformål, undtagen til eksport (Schmeckebier 1929, s. 4-5).
Der er en række grunde til at tvivle på, at disse politikker var vigtige faktorer, der var årsag til nedgangen i skrumpeleverandringer før 1920. For det første havde skrumpelever været faldende siden 1908, altså længe før nogen af disse politikker trådte i kraft. For det andet var alle disse politikker, bortset fra forbuddet i krigstiden (som først trådte i kraft i juli 1919), svage; de begrænsede ikke produktionen før august 1917, og ingen af dem forbød import eller forbrug af eksisterende lagre. Desuden gav kongressen ingen bevillinger til håndhævelse af nogen af disse love. Desuden er der andre faktorer, der potentielt kan forklare et fald i alkoholforbrug eller skrumpelever. Patriotisme kan have tilskyndet til afholdenhed, da fødevarer blev anset for at være afgørende for krigsindsatsen, og ølproduktion blev forbundet med Tyskland. Og den høje moralitet i Første Verdenskrig kombineret med influenzaepidemien i 1918 kan have fjernet mange personer fra den udsatte befolkning, som ellers ville være døde af skrumpelever.
Ud over de resultater, der er præsenteret her, viser yderligere resultater i Dills og Miron (2001) – som tager højde for virkningerne af statsforbud, føderale antialkoholpolitikker fra før 1920, afgifter på alkoholholdige drikkevarer, indkomst og andre faktorer – konsekvent, at forbuddet havde en lille, statistisk ubetydelig og muligvis endda en positiv virkning på skrumpelever. I betragtning af beviserne for, at skrumpelever er en rimelig proxy for alkoholforbruget, indebærer dette, at forbuddet havde en lille indvirkning på alkoholforbrugets udvikling.
Det spørgsmål, som dette resultat rejser, er, hvorfor forbruget ikke faldt mere markant, da konventionelle beretninger antyder, at alkoholpriserne steg med flere hundrede procent i gennemsnit (Warburton (1932), Fisher (1928)). En mulighed er, at den konventionelle opfattelse er overvurderet.
Det første problem med de beregninger, som Warburton eller Fisher har fremlagt, er, at de negligerer opførslen af det generelle prisniveau. Warburtons data sammenligner priserne mellem 1911-1915 og 1926-1930, mens Fishers data sammenligner priserne mellem 1916 og 1928. Begge forfattere undersøger de nominelle prisers adfærd, men alligevel steg prisniveauet med ca. 75 % mellem disse to perioder (Bureau of the Census (1975), s. 211). Derfor overvurderer de rådata, som Warburton og Fisher præsenterer, som minimum stigningen i den relative pris på alkohol.
Dertil kommer, at Warburton præsenterer en bred vifte af priser for forbudstiden, og de laveste priser, der rapporteres, tyder på, at selv hvis man ser bort fra inflationen, faldt nogle priser på alkoholholdige drikkevarer i forhold til perioden før forbudstiden. Dette beviser ikke, at forbrugerne i gennemsnit betalte mindre for alkohol, men de havde helt sikkert et incitament til at købe til de laveste priser og derefter opbygge lagre af de mængder, der blev købt til disse priser. De foreliggende data gør det ikke muligt at beregne den faktisk betalte gennemsnitspris, og de ekstremt høje priser, som både Warburton og Fisher i mange tilfælde har rapporteret, giver mulighed for, at den gennemsnitlige pris faktisk steg. Men størrelsen af denne stigning er utvivlsomt mindre end de hævder, og det er i det mindste muligt, at priserne samlet set ikke steg væsentligt. Hvis priserne ikke steg meget, er der ingen gåde i, at forbruget ikke faldt væsentligt.
Alkoholforbud og kriminalitet
Den dokumentation om forbud og kriminalitet fokuserer på drabsraten, da dette er den eneste type kriminalitet, for hvilken der konsekvent er rapporteret data både før, under og efter forbuddet.10 Figur 3 viser drabsraten i USA (målt som drab pr. 100.000 indbyggere) for perioden 1900-1995. Fra omkring 1906 stiger drabsraten støt frem til 1933-1934, hvorefter den begynder et generelt fald indtil omkring 1960, afbrudt af en stigning under Anden Verdenskrig. Fra begyndelsen af 1960’erne stiger drabsraten støt indtil begyndelsen af 1970’erne – til et niveau, der ligger lidt over det tidligere højdepunkt i 1933-1934 – og svinger derefter omkring en relativt høj værdi i resten af stikprøven.
Grovt sagt har der derfor været to perioder med høje drabsrater i USA’s historie, nemlig perioden 1920-1934 og perioden 1970-1990 (Friedman 1991). Både før den første episode og mellem disse to episoder var mordraten relativt lav eller klart faldende. Umiddelbart er dette mønster i overensstemmelse med hypotesen om, at alkoholforbuddet øgede voldskriminaliteten: drabsprocenten er høj i perioden 1920-1933, hvor det forfatningsmæssige alkoholforbud var i kraft; drabsprocenten falder hurtigt efter 1933, hvor forbuddet blev ophævet; og drabsprocenten forbliver lav i en betydelig periode herefter. Endvidere er drabsraten lav i 1950’erne og begyndelsen af 1960’erne, hvor narkotikaforbuddet eksisterede, men ikke blev håndhævet kraftigt, men høj i perioden 1970-1990, hvor narkotikaforbuddet blev håndhævet i en relativt streng grad (Miron 1999).
For at se dette mere omhyggeligt kan man se på figur 4, som viser den føderale regerings reelle udgifter pr. indbygger til håndhævelse af alkohol- og narkotikaforbuddet i den samme periode. Som diskuteret i Miron (1999, 2001) afhænger forbuds virkning på vold ikke blot af eksistensen af et forbud, men også af, i hvilken grad det håndhæves. Øget håndhævelse indsnævrer omfanget af juridiske undtagelser fra forbuddet (f.eks. medicinsk brug) og øger derved det sorte markeds størrelse, og øget håndhævelse ødelægger omdømme og implicitte ejendomsrettigheder inden for det sorte marked. Begge virkninger øger brugen af vold.
Reelle udgifter pr. indbygger til håndhævelse af alkohol- og narkotikaforbud
Note: Den lodrette akse er målt i 1992-dollars.
Dataene i figur 4 kombineret med dataene i figur 3 viser, at udgifterne stiger sammen med drabsfrekvensen under alkoholforbuddet og derefter falder ved slutningen af dette forbud, ligesom drabsfrekvensen gør. Sammenhængen er ikke perfekt; andre faktorer spiller utvivlsomt en rolle. For eksempel begynder mordraten at stige omkring et årti før det forfatningsmæssige forbud træder i kraft, hvilket potentielt afspejler demografiske forhold (de enorme indvandringsniveauer i begyndelsen af dette århundrede), de voldsfremkaldende virkninger af Første Verdenskrig eller måske blot ændringer i den stikprøve af stater, der anvendes til at beregne mordraten (Miron 1999). Regressionsanalysen i Miron (1999) overvejer dette mere formelt og bekræfter, at håndhævelsen af alkoholforbuddet spillede en central rolle som årsag til de stigende og faldende drabsrater i denne periode.
Slutkonklusioner
Forbuddet repræsenterer et af de mest dramatiske politiske eksperimenter i USA’s historie, med konsekvenser for en bred vifte af økonomiske, historiske og politiske spørgsmål. Dette resumé har fokuseret snævert på de mest grundlæggende økonomiske virkninger af forbuddet. Analysen viser, at beviserne er i overensstemmelse med forudsigelserne i standard økonomisk teori om forbuds virkninger.
Clark, Norman H. Deliver Us From Evil: An Interpretation of American Prohibition (Befri os fra det onde: en fortolkning af det amerikanske forbud). New York: W.W. Norton and Company, 1976.
Dills, Angela og Jeffrey A. Miron. “Alkoholforbud, alkoholforbrug og cirrhose”. Manuskript, Boston University, 2001.
Fisher, Irving. Forbuddet stadig i sin værste form. New York: Alcohol Information Committee, 1928.
Friedman, Milton. “The War We Are Losing”. I Searching for Alternatives: Drug-Control Policy in the United States, redigeret af M. B. Krauss og E. P. Lazear, 53-67. Stanford, CA: Hoover Institution, 1991.
Levine, Harry G. og Craig Reinarman. “From Prohibition to Regulation: Lessons from Alcohol Policy for Drug Policy”. The Milbank Quarterly 69 (1991): 1-43.
Merz, Charles. Det tørre årti. Garden City, NY: Doubleday, Doran and Co. 1930.
Miron, Jeffrey A. “Some Estimates of Annual Alcohol Consumption Per Capita, 1870-1991,” ISP Discussion Paper #69, Department of Economics, Boston University, 1996.
Miron, Jeffrey A. “The Effect of Alcohol Prohibition on Alcohol Consumption.” NBER Working Paper No. 7130, 1997.
Miron, Jeffrey A. “Violence and the U.S. Prohibitions of Drugs and Alcohol,” American Law and Economics Review 1-2 (1999): 78-114.
Miron, Jeffrey A. “Violence, Guns, and Drugs: A Cross-Country Analysis.” Manuskript, Boston University, 2001.
Miron, Jeffrey A. og Jeffrey Zwiebel. “Alcohol Consumption During Prohibition.” American Economic Review 81, nr. 2 (1991): 242-247.
Miron, Jeffrey A. og Jeffrey Zwiebel. “The Economic Case against Drug Prohibition.” Journal of Economic Perspectives, 9, nr. 4 (1995): 175-192.
Sinclair, Andrew. Prohibition: The Era of Excess. London: Faber and Faber, 1962.
Schmeckebier, Laurence F. The Bureau of Prohibition: Its History, Activities, and Organization. Brookings Institution: Washington, 1929.
Thornton, Mark. The Economics of Prohibition. Salt Lake City: University of Utah Press, 1991.
Thornton, Mark. “The Potency of Illegal Drugs”. Journal of Drug Issues 28, nr. 3 (1998): 725-740.
Warburton, Clark. De økonomiske resultater af forbuddet. New York: Columbia University Press, 1932.
1 Historiske beretninger nævner en række faktorer, der i sidste ende fik stemningen til at tippe til fordel for et nationalt forbud. En af dem var det enorme antal indvandrere i løbet af de første halvandet årti af det 20. århundrede, da den gængse opfattelse var, at indvandrere var store drikkere. En anden faktor var den stigende urbanisering, som gjorde tilstedeværelsen af de fattige i byerne, der drak meget, besøgte saloons og var fattige i byerne, mere synlig (Clark, 1976). USA’s deltagelse i Første Verdenskrig kan også have spillet en væsentlig rolle ved at legitimere den opfattelse, at det var spild at omdanne korn til alkohol (Merz 1930), ved at skabe en moralsk sikkerhed, der gjorde det lettere at få forbuddet vedtaget (Sinclair 1962), og ved at skabe en modvilje mod alt tysk (dvs, øl).
2 De fleste stater vedtog lignende love, men strengheden og håndhævelsen af disse varierede meget (Merz 1930).
3 De to nøglefaktorer, der normalt krediteres for at fremskynde forbuddets undergang (Levine og Reinarman 1991), er den store depression, som afkræftede tørre påstande om, at forbuddet fremmede velstanden og skabte et behov for skatteindtægter, og den stigende vold i forbindelse med forbuddet.
4 Analysen i dette afsnit er baseret på Miron og Zwiebel (1995).
5 For eksempel undgik leverandører på det sorte marked under forbuddet de høje alkoholafgifter, der blev indført under Første Verdenskrig.
6 Det føderale forbud mod alkohol indeholdt ingen sanktioner for besiddelse i sig selv, selv om “besiddelse” af store mængder kunne retsforfølges som “hensigt til at distribuere”.”
7 Beviser fra Warburton (1932) tyder på en betydelig substitution af hård spiritus til fordel for ølforbrug under forbuddet, formentlig på grund af denne effekt.
8 Miron og Zwiebel (1991) viser, at dødsfald som følge af alkoholisme, som sandsynligvis omfattede dødsfald som følge af overdoser eller utilsigtede forgiftninger, steg kraftigt under forbuddet i forhold til andre proxyer.
9Dataene om alkoholforbrug er skøn over forbruget af ren alkohol pr. indbygger, målt i gallon, beregnet som en vægtet sum af separate skøn for øl, spiritus og vin, idet der antages et bestemt indhold af ren alkohol for hver komponent. Dødsraten for skrumpelever er målt som antallet af dødsfald pr. 100 000. Miron (1996, 1997) og Dills og Miron (2001) indeholder nærmere oplysninger om opbygningen af disse serier.
10 Diskussionen her er baseret på Miron (1999).
Citation: Miron, Jeffrey. “Alkoholforbud”. EH.Net Encyclopedia, redigeret af Robert Whaples. 24. september 2001. URL http://eh.net/encyclopedia/alcohol-prohibition/