Proibição do álcool

Jeffrey A. Miron, Boston University

A proibição do álcool, 1920-1933, é uma das experiências políticas mais interessantes da história dos Estados Unidos. Os movimentos de temperança se tornaram e desapareceram nos Estados Unidos desde o início do século XIX, e esses movimentos produziram numerosas proibições estatais. Muitas dessas proibições foram posteriormente revogadas, no entanto, e as que persistiram foram amplamente consideradas como ineficazes. Em meio à atmosfera criada pela Primeira Guerra Mundial, o apoio à proibição nacional atingiu massa crítica, e o país ratificou a 18ª Emenda à Constituição em janeiro de 1919.1 Sob essa emenda e a Lei Volstead, que previa a aplicação da Proibição, a fabricação, o transporte e a venda de álcool foram proibidos por lei federal.2 A Emenda foi popular por muitos anos, mas a partir do final da década de 1920, o apoio começou a diminuir.3 Em 1933, a 21ª Emenda revogou a 18ª, terminando a Proibição.

Este artigo fornece uma breve história econômica da Proibição do Álcool. A primeira seção discute os principais efeitos que se deve esperar de políticas como a Proibição e menciona evidências consistentes com esses efeitos. A segunda e terceira seções consideram então evidências mais detalhadas sobre duas questões-chave: O efeito da proibição sobre a quantidade e o preço do álcool, e o efeito da proibição sobre crimes violentos.

Os efeitos das proibições

Os efeitos mais diretos das proibições são sobre a oferta e a demanda da mercadoria proibida.4 As proibições aumentam os custos de fornecimento porque os fornecedores do mercado negro enfrentam punições legais pela fabricação, distribuição e venda. Condicionais à operação em segredo, no entanto, os fornecedores do mercado negro enfrentam baixos custos marginais de evasão aos regulamentos e impostos governamentais (Miron 2001), o que proporciona uma compensação parcial ao aumento dos custos devido à proibição.5 As proibições reduzem a demanda, criando penalidades legais pela posse e aumentando a incerteza sobre a qualidade do produto.6 As proibições também reduzem a demanda se os consumidores demonstrarem “respeito à lei”. Ao mesmo tempo, as proibições podem aumentar a demanda através de um efeito “fruto proibido”, significando uma tendência dos consumidores a desejarem o que lhes foi proibido. Assim, o efeito das proibições no preço e mesmo na quantidade são ambíguos a priori e devem ser determinados empiricamente.

Além de afetar o preço e a quantidade, as proibições potencialmente aumentam o crime violento e não-violento. Os participantes de um comércio ilegal não podem usar o sistema legal e judicial para resolver disputas, por isso procuram outros métodos, como a violência. A aplicação das proibições significa redução de recursos para a aplicação das leis de não proibição, o que implica redução da dissuasão do crime em geral. As proibições podem aumentar os crimes geradores de renda, tais como roubo ou prostituição, aumentando os preços se os consumidores financiarem o consumo da mercadoria proibida de tal crime. E as proibições dão aos fornecedores do mercado negro um incentivo para corromper as autoridades policiais e os políticos. Apesar dessas tendências para aumentar a criminalidade, o efeito líquido das proibições sobre o crime pode ser negativo se as proibições desencorajarem o consumo do bem proibido e se esse consumo incentivar a atividade criminosa. Assim, o efeito líquido das proibições sobre o crime só pode ser determinado empiricamente.

Dois outros efeitos das proibições são os efeitos sobre overdoses e envenenamentos acidentais. Como os fornecedores em um mercado proibido devem esconder suas atividades das autoridades, eles têm um forte incentivo para produzir e enviar o bem na forma mais concentrada e, portanto, mais facilmente escondida (Thornton 1998). Isto implica que as proibições ajudam a tornar as formas potentes de um bem mais prontamente disponíveis ou mesmo ajudam a criar formas mais potentes de uma substância proibida. Por si só este efeito não altera necessariamente a forma como o consumo ocorre; os consumidores podem potencialmente rediluir a mercadoria em questão para atingir o grau de potência desejado. Mas na prática tal rediluição é imperfeita, sugerindo o aumento de overdoses sob proibições.7

Os consumidores num mercado proibido não podem processar os fabricantes de bens defeituosos ou reclamar junto de agências governamentais sem se incriminarem a si próprios. Além disso, os custos da publicidade são elevados num mercado proibido, pelo que os produtores não podem facilmente desenvolver uma reputação de qualidade de modo a gerar negócios repetidos. Assim, é provável que a incerteza sobre a qualidade seja maior em um mercado proibido. Combinado com a maior existência de produtos de alta potência, isto sugere ainda mais a possibilidade de aumento de overdoses, bem como envenenamentos acidentais, sob proibição.8

Consumo de álcool e preços sob proibição

As evidências sobre o consumo de álcool durante a proibição são incompletas, uma vez que as fontes de dados padrão não estão disponíveis para o período de proibição. Assim, a maioria das análises do efeito da Proibição utiliza a taxa de morte por cirrose como um proxy. As Figuras 1 e 2 apresentam dados sobre o consumo de álcool e cirrose, respectivamente.9 As figuras sugerem uma forte correlação entre o consumo de álcool e a cirrose. Ambas as séries diminuem notavelmente pouco antes do início da Proibição e aumentam gradualmente durante as primeiras três décadas após a revogação da Proibição. Ambas as séries então aumentam mais rapidamente de meados da década de 1960 até meados da década de 1970 e declinam de 1980 até o presente. A correlação não é perfeita; o consumo de álcool apresenta um pico notável em relação à cirrose na década de 1940, e a cirrose começa a diminuir vários anos antes do que o consumo de álcool durante a década de 1970. Mas a figura sugere que a cirrose é um proxy razoável para o consumo de álcool, e as evidências resumidas em Dills and Miron (2001) confirmam essa impressão.

O fato de que a cirrose foi substancialmente menor, em média, durante a Proibição do que antes ou depois pode sugerir que a Proibição teve um papel substancial na redução da cirrose, mas um exame mais aprofundado sugere que essa conclusão é prematura. Primeiro, tem havido flutuações substanciais na cirrose fora do período da Proibição, indicando que outros fatores são determinantes importantes e devem ser considerados na análise se a Proibição causou o baixo nível de cirrose durante a Proibição. Em segundo lugar, não há um salto óbvio na cirrose após a sua revogação. Este fato não prova que a Proibição não teve efeito, já que o desfasamento entre o consumo e a cirrose significa que o efeito do aumento do consumo pode não ter aparecido imediatamente. No entanto, o comportamento da cirrose após a revogação não sugere um grande efeito da Proibição. Em terceiro lugar, a cirrose começou a diminuir a partir do seu pico anterior a 1920, já em 1908, e já havia atingido seu nível mais baixo em relação à amostra em 1920, ano em que a proibição constitucional entrou em vigor.

Este último fato é o mais problemático para a alegação de que a proibição reduziu o consumo de álcool. Uma possível explicação para o grande declínio pré-1920 na cirrose é que as leis estaduais de proibição estavam se tornando cada vez mais difundidas durante o período 1910-1920. Dills e Miron (2001) usam dados em nível estadual, no entanto, para mostrar as quedas na cirrose durante esse período foram tipicamente tão grandes ou maiores em estados úmidos quanto em estados que adotaram leis de proibição. Mais formalmente, eles estimam uma regressão de efeitos fixos usando dados de cirrose em nível estadual para mostrar que, uma vez que os efeitos agregados são contabilizados, há pouco efeito das proibições estaduais sobre a cirrose.

Uma possível explicação diferente para o grande declínio na cirrose é a política federal anti-álcool pré-1920. Em fevereiro de 1913, o Congresso adotou a Lei Webb-Kenyon, que proibia as remessas de bebidas alcoólicas dos estados úmidos para os estados secos, se tais remessas violassem a lei do estado seco. Isso não proibia todas as remessas para estados secos, uma vez que alguns estados secos permitiam a importação (Merz 1930, p. 14). Em fevereiro de 1917, o Congresso aprovou a emenda Reed ose-dry, que proibia o envio interestadual de licor para estados que proibiam a fabricação e venda, mesmo que o estado permitisse a importação. (Merz 1930, p. 20). Em agosto de 1917, o Congresso aprovou a Lei de Controle de Alimentos, que proibia a fabricação de bebidas destiladas de qualquer forma de alimento e fechava as destilarias (Merz 1930, pp. 26-27, 40-41). Em setembro de 1918, também fechou as cervejarias (Merz 1930, p. 41). Também em setembro de 1918, o Congresso aprovou a proibição da guerra, embora esta só tenha entrado em vigor em 1º de julho de 1919 (Merz 1930, p. 41). A proibição em tempo de guerra continha a primeira restrição geral à venda, desde que, após 30 de junho de 1919, nenhum licor pudesse ser vendido para bebidas, exceto para exportação (Schmeckebier 1929, pp. 4-5).

Existem várias razões para duvidar que essas políticas tenham sido os principais fatores que causaram os declínios pré-1920 na cirrose. Primeiro, a cirrose estava em declínio desde 1908, muito antes de qualquer uma destas políticas ter entrado em vigor. Segundo, todas essas políticas, exceto a proibição de guerra (que não entrou em vigor até julho de 1919), eram fracas; elas não restringiram a produção até agosto de 1917, e nenhuma proibia a importação ou o consumo dos estoques existentes. Além disso, o Congresso não fez nenhuma apropriação para a aplicação de nenhuma dessas leis. Além disso, existem outros fatores que potencialmente explicam um declínio no consumo de álcool ou cirrose. O patriotismo poderia ter encorajado a temperança, já que a alimentação era considerada vital para o esforço de guerra e a produção de cerveja estava associada à Alemanha. E a alta taxa de moralidade na Primeira Guerra Mundial combinada com a epidemia de gripe de 1918 pode ter removido muitas pessoas da população em risco que, de outra forma, teriam morrido de cirrose.

Além dos resultados aqui apresentados, resultados adicionais em Dills e Miron (2001) – que explicam os efeitos das proibições estaduais, políticas federais anti-álcool pré-1920, impostos sobre bebidas alcoólicas, renda e outros fatores – demonstram consistentemente que a proibição teve um efeito pequeno, estatisticamente insignificante, e possivelmente até mesmo positivo sobre a cirrose. Dada a evidência de que a cirrose é um proxy razoável para o consumo de álcool, isso implica que a Proibição teve pouco impacto no caminho do consumo de álcool.

A questão levantada por esse resultado é por que o consumo não caiu mais significativamente, uma vez que as contas convencionais sugerem que os preços do álcool subiram em média várias centenas de por cento (Warburton (1932), Fisher (1928)). Uma possibilidade é que a visão convencional seja exagerada.

O primeiro problema com os cálculos apresentados por Warburton ou Fisher é que eles negligenciam o comportamento do nível geral de preços. Os dados da Warburton comparam preços entre 1911-1915 e 1926-1930, enquanto que os da Fisher comparam preços entre 1916 e 1928. Ambos os autores examinam o comportamento dos preços nominais, mas o nível de preços aumentou aproximadamente 75 por cento entre esses dois períodos (Bureau of the Census (1975), p.211). Assim, no mínimo, os dados brutos apresentados por Warburton e Fisher superestimam o aumento do preço relativo do álcool.

Além disso, Warburton apresenta uma ampla faixa de preços para o período de Proibição, e os preços mais baixos reportados sugerem que, mesmo ignorando a inflação, alguns preços de bebidas alcoólicas caíram em relação ao período pré-Proibição. Isso não prova que os consumidores pagaram menos, em média, pelo álcool, mas certamente enfrentaram um incentivo para comprar aos preços mais baixos e depois estocar as quantidades compradas a esses preços. Os dados disponíveis não permitem o cálculo do preço médio realmente pago, e os preços extremamente altos reportados em muitos casos tanto pela Warburton como pela Fisher permitem a possibilidade de que o preço médio pago de fato tenha subido. Mas a magnitude desta subida é, sem dúvida, menor do que afirmaram, e é pelo menos possível que os preços não tenham subido substancialmente em geral. Se os preços não aumentaram muito, não há nenhum quebra-cabeças no fracasso do consumo em cair substancialmente.

Proibição de álcool e crimes

As evidências sobre Proibição e crimes se concentram na taxa de homicídios, já que este é o único tipo de crime para o qual os dados são relatados consistentemente tanto antes, durante e depois da Proibição.10 A Figura 3 apresenta a taxa de homicídios nos Estados Unidos (medida como homicídios por 100.000 habitantes) para o período 1900-1995. A partir de cerca de 1906, a taxa de homicídios aumenta constantemente até 1933-1934, quando começa um declínio geral até aproximadamente 1960, interrompido por um pico durante a Segunda Guerra Mundial. A partir do início da década de 1960, a taxa de homicídios sobe constantemente até o início da década de 1970 – para um nível ligeiramente acima do pico anterior em 1933-1934 – e depois flutua em torno de um valor relativamente alto para o restante da amostra.

Em termos gerais, portanto, houve dois períodos com altas taxas de homicídios na história dos EUA, o período de 1920-1934 e o período de 1970-1990 (Friedman 1991). Tanto antes do primeiro episódio como entre estes dois episódios, as taxas de homicídios foram relativamente baixas ou claramente decrescentes. Prima facie, esse padrão é consistente com a hipótese de que a proibição do álcool aumentou os crimes violentos: as taxas de homicídios são altas no período de 1920-1933, quando a proibição constitucional do álcool estava em vigor; a taxa de homicídios cai rapidamente após 1933, quando a proibição foi revogada; e a taxa de homicídios permanece baixa por um período substancial depois disso. Além disso, a taxa de homicídios é baixa durante os anos 1950 e início dos anos 1960, quando a proibição de drogas estava em vigor, mas não vigorosamente aplicada, mas alta no período 1970-1990, quando a proibição de drogas foi aplicada a um grau relativamente rigoroso (Miron 1999).

Para ver isso com mais cuidado, considere a Figura 4, que traça os gastos reais per capita do governo federal para a aplicação da proibição de álcool e drogas durante esse mesmo período. Como discutido em Miron (1999, 2001), o efeito da proibição da violência depende não apenas da existência de uma proibição, mas do grau em que ela é aplicada. O aumento da fiscalização restringe o alcance das exceções legais à proibição (por exemplo, usos médicos), aumentando assim o tamanho do mercado negro, e o aumento da fiscalização destrói reputações e direitos de propriedade implícitos dentro do mercado negro. Ambos os efeitos aumentam o uso da violência.

Real per Capita Expenditures for Enforcement of Alcohol and Drug Prohibition

Note: O eixo vertical é medido em dólares de 1992.

Os dados da Figura 4 combinados com os dados da Figura 3 mostram que os gastos sobem junto com a taxa de homicídios durante a Proibição do Álcool e depois caem no final desta proibição, assim como a taxa de homicídios. A relação não é perfeita; outros fatores, sem dúvida, desempenham um papel. Por exemplo, a taxa de homicídios começa a subir cerca de uma década antes da proibição constitucional entrar em vigor, um fato que reflete potencialmente a demografia (os enormes níveis de imigração durante a primeira metade deste século), os efeitos indutores de violência da Primeira Guerra Mundial, ou talvez apenas mudanças na amostra de estados usados para calcular as taxas de homicídios (Miron 1999). A análise de regressão em Miron (1999) considera isso mais formalmente e confirma que a aplicação da proibição do álcool teve um papel central em causar o aumento e a diminuição das taxas de homicídios durante esse período.

Conclusões

Proibição representa um dos experimentos políticos mais dramáticos da história dos EUA, com implicações para uma ampla gama de questões econômicas, históricas e políticas. Este resumo concentrou-se estritamente nos efeitos econômicos mais básicos da Proibição. A análise mostra que a evidência é consistente com as previsões da teoria econômica padrão sobre os efeitos das proibições.

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1 Os relatos históricos citam uma série de factores como, por fim, um sentimento de alerta a favor da proibição nacional. Um deles foi o enorme número de imigrantes durante a primeira década e meia do século 20, uma vez que a sabedoria popular sustentava que os imigrantes eram bebedores pesados. Um segundo fator foi a crescente urbanização, que tornou mais visível a presença do beber pesado, do saloon frequentado, dos pobres urbanos (Clark, 1976). O envolvimento dos EUA na Primeira Guerra Mundial pode também ter desempenhado um papel significativo, legitimando a visão de que transformar grãos em álcool era um desperdício (Merz 1930), criando um ar de certeza moral que facilitou a passagem da proibição (Sinclair 1962), e produzindo um desgosto por qualquer coisa alemã (i.e, cerveja).

2 A maioria dos estados adotou leis semelhantes, mas a severidade e a aplicação destas variou muito (Merz 1930).

3 Os dois fatores-chave geralmente creditados com a morte precipitada da Proibição (Levine e Reinarman 1991) são a Grande Depressão, que invalidou as alegações secas de que a Proibição promovia a prosperidade e produzia uma necessidade de receita fiscal, e a crescente violência associada à Proibição.

4 A análise nesta seção é baseada em Miron e Zwiebel (1995).

5 Por exemplo, os fornecedores do mercado negro durante a Proibição evadiram os altos impostos sobre o álcool decretados durante a Primeira Guerra Mundial.

6 A proibição federal do álcool não incluiu nenhuma penalidade por posse per se, embora a “posse” de grandes quantidades pudesse ser processada como “intenção de distribuir”.”

7 Evidências de Warburton (1932) sugerem uma substituição substancial de bebida dura por cerveja durante a Proibição, presumivelmente devido a esse efeito.

8 Miron e Zwiebel (1991) mostram que as mortes por alcoolismo, que provavelmente incluíam mortes por overdoses ou envenenamentos acidentais, dispararam durante a Proibição em relação a outros procuradores.

9 Os dados sobre o consumo de álcool são estimativas do consumo per capita de álcool puro, medido em galões, computado como uma soma ponderada de estimativas separadas para cerveja, bebidas alcoólicas e vinho, assumindo um determinado teor de álcool puro para cada componente. A taxa de mortalidade por cirrose é medida como o número de mortes por 100.000. Miron (1996, 1997) e Dills and Miron (2001) fornecem detalhes da construção dessas séries.

10 A discussão aqui é baseada em Miron (1999).

Citação: Miron, Jeffrey. “Alcohol Prohibition” (Proibição de álcool). EH.Net Encyclopedia, editado por Robert Whaples. 24 de setembro de 2001. URL http://eh.net/encyclopedia/alcohol-prohibition/